Grundstudium · ~300 Min.
Zwischenprüfungsklausur: Verhängnisvoller Zahlendreher
ZJS 2024, S. 1899
Sachverhalt
A ist Busunternehmer mit Sitz in Bochum. Zum Schutz seines Fuhrparks vor witterungsbedingten Einflüssen hat er erst jüngst auf seinem Betriebsgrundstück eine Fahrzeughalle samt Flachdach errichtet. Dabei wird er auf ein vom Ministerium für Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen aufgesetztes Förderprogramm aufmerksam, dessen Ziel der Ausbau von Photovoltaik (sog. Solaranlagen) auf gewerblich genutzten Frei- oder Dachflächen ist. Entschließt sich der Gewerbetreibende zur Anschaffung und Inbetriebnahme solcher Anlagen, soll dies durch Landesmittel, die auch im Haushaltsplan des Jahres 2022 ausgewiesen sind, subventioniert werden. Dabei heißt es in der zur Regelung der Vergabe erlassenen und regelmäßig angewandten Richtlinie:
„§ 1 Voraussetzung und Umfang der Förderung
(1) Auf Antrag ist der Inhaberin oder dem Inhaber eines Gewerbebetriebs eine Förderung (verlorener Zuschuss) i.H.v. 10.000 € pro 1.000 Quadratmeter von einer neu anzuschaffenden und in Betrieb zu nehmenden Photovoltaik zu gewähren. […]
§ 2 Zuständige Bewilligungs- und Auszahlungsstellen
Zuständige Bewilligungs- und Auszahlungsstellen sind die Landrätinnen und Landräte der Kreise und die Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeister der kreisfreien Städte.“ In zutreffender Weise entnimmt A aus der Vergaberichtlinie, dass auch er zu deren Adressatenkreis gehört, und entschließt sich daraufhin, seinen Betrieb zukünftig mit selbst produzierter und auf Dauer kostensparender Sonnenenergie zu versorgen. Auf dem für die Antragstellung auszufüllenden Formular wird ihm die Frage gestellt, welche Fläche seine geplante Photovoltaikanlage einnehmen wird. Um einen möglichst großen Ertrag zu generieren, beabsichtigt er, die gesamte Dachfläche der Fertigungshalle zu nutzen. Nach kurzem Überlegen meint A, sich an eine Äußerung der Architektin erinnern zu können, die Halle selbst, und damit auch das Dach, seien 5.300 Quadratmeter groß. Diese Zahl trägt er dann auch in das dafür vorgesehene Feld ein.
Daraufhin erlässt der Oberbürgermeister der Stadt Bochum im Januar 2022 einen Bescheid, in dem A eine Subvention von 53.000 € gewährt wird. Im Februar 2022 wird das Geld ausgezahlt. Nachdem A die Photovoltaikanlage auf seinem Dach errichtet hat, fällt dem zuständigen Behördenmitarbeiter W bei einer Stichprobenkontrolle im März 2023 auf, dass die Angaben des A unzutreffend sind: Der Vergleich mit dem Baunterlagen zeigt, dass die Dachfläche der Fertigungshalle lediglich 3.500 Quadratmeter groß ist und demnach auch die Photovoltaikanlage nicht größer sein kann. Obwohl ihm die Umstände insoweit klar sind, möchte W sich mit eigenen Augen ein Bild von der Lage machen und führt daher im Oktober 2023 einen Ortstermin durch, bei dem auch A anwesend ist. Auf Nachfrage des W, wie es zu dieser offensichtlich falschen Eintragung der Fläche hat kommen können, entgegnet der sichtlich verdutzte A, dass ihm wohl ein „Zahlendreher“ unterlaufen sei.
Aufgrund chronischer Unterbesetzung und Arbeitsüberlastung der kommunalen Verwaltung kommt W erst im April 2024 dazu, einen Aufhebungs- und einen Rückzahlungsbescheid i.H.v. 18.000 € zu erstellen, die in einem Schreiben zusammengefasst sind, das dem A wenig später zugeht. In der ansonsten ordnungsgemäß erfolgten Begründung heißt es, dass man sich aufgrund des gegenwärtigen Sachverhalts zu einer solchen Entscheidung „gezwungen“ sehe.
A ist empört. Er könne die teilweise Aufhebung des Bescheides nicht nachvollziehen und sehe sich nicht in der Lage, das Geld zurückzuzahlen, da es bereits in der Solaranlage investiert sei und auch im Übrigen seine geringe Liquidität dies nicht hergebe. Er bittet Sie, die Rechtmäßigkeit sowohl des Aufhebungs- als auch des Rückzahlungsbescheides zu prüfen.
Musterlösung anzeigenErst selbst versuchen – die Lösung liest sich danach anders.
# Lösungsvorschlag
a)
b)
(1) Rechtswidrigkeit schon infolge eines Verstoßes gegen eine
(a) Erwirken durch unrichtige Angaben, § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2
(b) Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis der Rechts-
(c)
Erwirken durch arglistige Täuschung, Drohung oder
b) Rücknahmeausschluss gem. § 48 Abs. 4 VwVfG NRW: Bearbeitungs- oder
Fraglich ist, ob der Aufhebungs- und der Rückzahlungsbescheid rechtmäßig sind.
A. Rechtmäßigkeit des Aufhebungsbescheides
Die teilweise Aufhebung der Bewilligung ist rechtmäßig, soweit sie auf einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage beruht und sowohl formell als auch materiell rechtmäßig ist.
I. Ermächtigungsgrundlage des Aufhebungsbescheides
Mangels spezialgesetzlicher Normen kommt § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW als Ermächtigungsgrundlage in Betracht.
3. Form
Der Aufhebungsbescheid ist schriftlich ergangen, sodass die Form gewahrt ist (vgl. § 37 Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW).
4. Zwischenergebnis
Der Aufhebungsbescheid ist formell rechtmäßig.
III. Materielle Rechtmäßigkeit des Aufhebungsbescheides
Der Aufhebungsbescheid müsste materiell rechtmäßig sein.
1. Tatbestandsvoraussetzungen des § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW
Auf Tatbestandsseite muss ein rechtswidriger Verwaltungsakt vorliegen.
a) (Erst-)Verwaltungsakt
Die Subventionsgewährung ist ein Verwaltungsakt (siehe oben II. 2.).
b) Rechtswidrigkeit des Subventionsbescheides
aa) Ermächtigungsgrundlage des Subventionsbescheides
Als taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Subventionsbewilligung kommt § 1 Abs. 1 der Vergaberichtlinie in Betracht. Sie wurde durch das Wirtschaftsministerium NRW erlassen, jedoch weder als Parlamentsgesetz (formell-materielles Gesetz) noch als Satzung oder Verordnung (rein materielles Gesetz), sondern als Verwaltungsvorschrift. Die Wirkung einer Verwaltungsvorschrift ist grundsätzlich auf den verwaltungsinternen Bereich beschränkt. Sie entfaltet keine Außenwirkung und ist daher nur für die adressierten Behörden verbindlich. Dritte werden von ihr allenfalls mittelbar betroffen. Ähnliches gilt für den Haushaltsplan in Form des Haushaltsgesetzes (Art. 81 Abs. 3 S. 1 LV NRW) als lediglich formelles Gesetz.
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die Bewilligung auf Grundlage der Vergaberichtlinie mit dem Vorbehalt des Gesetzes aus Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar ist.
Hinsichtlich der Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes ist zwischen Eingriffs- und Leistungsverwaltung zu unterscheiden. In der Eingriffsverwaltung ist stets eine gesetzliche Grundlage erforderlich. Grundsätzlich genügt dabei ein materielles Gesetz. Wenn es sich um eine wesentliche Angelegenheit handelt, greift der Parlamentsvorbehalt, d.h. der Eingriff muss auf einem Parlamentsgesetz beruhen. Manche übertragen diese Linie auch auf die Leistungsverwaltung – anders die h.L., die im Regelfall keine gesetzliche Grundlage verlangt. Nur im Falle der Wesentlichkeit sei ein Gesetz erforderlich, grundsätzlich ein materielles Gesetz, bei besonders wichtigen Fragen sogar ein Parlamentsgesetz.
Was bedeutet dies für die Subventionsvergabe? Nach herrschender Ansicht reicht im Bereich der Subventionsvergabe jede parlamentarische Willensäußerung aus, auch solche ohne Außenwirkung. Werden die Mittel also im Haushaltsplan ausgewiesen und sind damit Gegenstand des Haushaltsgesetzes, ist dem Vorbehalt des Gesetzes hiermit Genüge getan.2 Die Vergabe selbst kann dann über Verwaltungsvorschriften erfolgen.3 Etwas anderes gilt nur im Falle der Wesentlichkeit der Subventionsvergabe oder dann, wenn die Subventionierung des einen sich als Eingriff in Grundrechte des anderen auswirkt.4
Die Förderungsmöglichkeiten stehen im Ausgangspunkt jedem Gewerbetreibenden offen, es kommt der Behörde also gerade nicht auf die Bevorteilung eines bestimmten Akteurs an. Somit werden Konkurrenten durch die Subventionierung des A nicht in ihren Rechten beeinträchtigt; auch im Übrigen ist keine Wesentlichkeit gegeben. Das Haushaltsgesetz wird damit den in der Leistungsverwaltung herrschenden Anforderungen des Gesetzesvorbehalts gerecht und dient in Verbindung mit den Vergaberichtlinien als taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Subventionsbewilligung. a)
Formelle Rechtmäßigkeit des Subventionsbescheides
A hat einen Antrag auf Erlass des Subventionsbescheides an die zuständige Stelle gerichtet. b)
Materielle Rechtmäßigkeit des Subventionsbescheides
Die materielle Rechtswidrigkeit des Subventionsbescheides könnte sich dadurch ergeben, dass die Bewilligung entgegen den in § 1 Vergaberichtlinie aufgestellten Voraussetzungen erteilt wurde. Darin ist vorgesehen, dass der im Bescheid zu bewilligende Subventionsbetrag 10.000 € pro 1.000 Quadratmeter Anlagenfläche betragen soll. Das Dach und damit die Anlage des A hat eine Fläche von 3.500 Quadratmeter. Jedoch wurden ihm 53.000 € bewilligt. Der Bescheid verstößt also gegen die Vergaberichtlinie.
(1) Rechtswidrigkeit schon infolge eines Verstoßes gegen eine Verwaltungsvorschrift?
Fraglich ist jedoch erstens, ob die Missachtung einer Verwaltungsvorschrift eine Rechtswidrigkeit i.S.d. § 48 Abs. 1 VwVfG NRW begründen kann. Dagegen spricht, dass der Verwaltungsvorschrift Außenwirkung fehlt.5 Wenn die Verwaltung aber die Verwaltungsvorschrift beachtet und anwendet, schafft sie eine ständige Verwaltungspraxis. Setzt sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigenden Grund über diese Praxis hinweg und gewährt trotz des Fehlens der ansonsten geforderten Voraussetzungen die Leistung, verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG in seiner objektiv-rechtlichen Funktion.6 Die Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheides ergibt sich also durch den Verstoß gegen die ständige Verwaltungspraxis, die durch die Vergaberichtlinie konturiert wird.
(2) Voll- oder Teilrechtswidrigkeit?
Zweitens ist fraglich, inwieweit der Verwaltungsakt rechtswidrig ist. Richtlinienwidrig ist lediglich die Gewährung der überschießenden Summe i.H.v. 18.000 €. Führt ein Teilverstoß gegen die Verwaltungsvorschrift zur Voll- oder zur Teilrechtswidrigkeit?
In Anlehnung an die Rechtsgedanken aus § 44 Abs. 4 VwVfG NRW, § 139 BGB ist Teilrechtswidrigkeit dann anzunehmen, wenn (1.) die Leistung teilbar ist und (2.) davon ausgegangen werden kann, dass die Behörde den Verwaltungsakt ohne den rechtswidrigen Teil erlassen hätte. Auf Geldleistung gerichtete Verwaltungsakte sind teilbar. Vorliegend sind die Voraussetzungen für eine Bewilligung der Förderung i.H.v. 35.000 € gegeben. In dieser Höhe hätte die Behörde die Subvention deshalb bewilligen müssen.
Der Subventionsbescheid ist mithin bloß teilrechtswidrig.
c) Zwischenergebnis
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW für eine Teilrücknahme des Subventionsbescheides i.H.v. 18.000 € liegen vor.
bb) Schutzwürdiges Vertrauen auf Bestand des Verwaltungsakts
Damit der Rücknahmeausschluss gem. § 48 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW i.V.m. § 48 Abs. 2 VwVfG NRW greift, muss A des Weiteren in schutzwürdiger Weise auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut haben. (1) Bestandsvertrauen als subjektiver Vertrauenstatbestand
Subjektiv ist es zunächst notwendig, dass der Betroffene tatsächlich auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat. Davon ist dann auszugehen, wenn A sein Vertrauen in irgendeiner Weise nach außen hin wahrnehmbar betätigt hat, also einen sog. Vertrauenstatbestand geschaffen hat.7 Bei Geldleistungs-Verwaltungsakten kommen dafür etwa von ihm getätigte Vermögensdispositionen in Frage. In Abgrenzung zu Satz 2 müssen diese aber gerade nicht irreversibel sein.8 Zum Zeitpunkt der Rücknahme hat A die Photovoltaikanlage auf seinem Dach bereits errichtet und die Kosten dafür mit den Subventionsmitteln gegenfinanziert. A vertraut auf den Bestand des Subventionsbescheides. (2) Schutzwürdigkeit des Bestandsvertrauens
Ob A auch in schutzwürdiger Weise auf den Bestand des Subventionsbescheides vertraut, entscheidet sich gem. § 48 Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW unter Abwägung seines Bestandsinteresses und des öffentlichen Rücknahmeinteresses. Für den Fall, dass der Begünstigte die gewährten Leistungen bereits verbraucht oder, wie hier, eine (praktisch) irreversible Vermögensdisposition in Form der Investition getroffen hat, trifft der Gesetzgeber in Satz 2 die Regelvermutung der Schutzwürdigkeit. Diese und jedes weitere Bestandsinteresse kann aber nur so weit reichen, wie keine der Alternativen des § 48 Abs. 2 S. 3 Nrn. 1–3 VwVfG NRW einschlägig ist. In diesen Fällen hält der Gesetzgeber eine Berufung auf das Vertrauen jedenfalls für unzulässig und gibt damit dem öffentlichen Rücknahmeinteresse den Vorzug.
(a) Erwirken durch unrichtige Angaben, § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 VwVfG NRW
Fraglich ist, ob A den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig sind. Im Zuge der Antragstellung gibt A auf dem Formular an, dass die von ihm geplante Photovoltaikanlage eine Fläche von 5.300 Quadratmeter haben wird. Das dafür vorgesehene Dach ist aber lediglich 3.500 Quadratmeter groß und die für die Anlage genutzte Fläche dementsprechend kleiner. Die Angaben des A stimmen nicht mit der Wirklichkeit überein und sind insoweit objektiv unrichtig. Darüber hinaus muss er den Verwaltungsakt durch die unrichtigen Angaben erwirkt haben. Wie sich aus der Vergaberichtlinie erkennen lässt, ist die geplante Fläche der jeweiligen Anlage Berechnungsgrundlage für die Subventionssumme. Aus der unrichtigen Angabe der Fläche resultiert die unrichtige Berechnung der Subvention und schließlich auch die richtlinienwidrige und also rechtswidrige Subventionsgewährung.
Fraglich ist, ob Nr. 2 Verschulden verlangt. Dagegen spricht, dass in Nr. 1 („arglistig“ = vorsätzlich) und in Nr. 3 („Fahrlässigkeit“) Verschulden ausdrücklich als Merkmal angeführt wird, nicht aber in Nr. 2. Es genügt daher, dass die fehlerhafte Angabe in den Verantwortungsbereich des A fällt.9 Im Übrigen dürfte bei A ohnehin Fahrlässigkeit zu bejahen sein.
(b) Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis der Rechtswidrigkeit, § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 VwVfG NRW Zudem könnte A sich auch deshalb nicht auf Vertrauen berufen, wenn er zum Zeitpunkt der Subventionserteilung die Rechtswidrigkeit des Bescheides kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Hierfür bedarf es einer Parallelwertung in der Laiensphäre:10 Hätte A erkennen müssen, dass die Gewährung des übersetzten Betrags nicht erfolgen durfte?
eine Entscheidungsfrist.
Nimmt man eine Bearbeitungsfrist an, beginnt die Frist des § 48 Abs. 4 VwVfG NRW im März 2023. Zu diesem Zeitpunkt erkennt W als Amtswalter der zuständigen Behörde nach Sichtung des Grundbuchauszugs, dass die im Subventionsbescheid für die Berechnung der Subventionssumme veranschlagte Fläche nicht der tatsächlichen Photovoltaikanlagenfläche entsprechen kann. Versteht man § 48 Abs. 4 VwVfG NRW als Entscheidungsfrist, liegt der Fristbeginn in dem Zeitpunkt, in dem der zuständige Behördenmitarbeiter alle für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen kennt. Zur Herstellung der Entscheidungsreife gehört aber jedenfalls auch, dem Betroffenen die Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, mithin gem. § 28 Abs. 1 VwVfG NRW eine Anhörung durchzuführen.13 Die Anhörung des A findet beim Ortstermin im Oktober 2023 statt. Mithin läuft die Entscheidungsfrist erst ab diesem Zeitpunkt.
Verstünde man die Frist aus § 48 Abs. 4 VwVfG NRW als Bearbeitungsfrist, wäre im April 2024 von einem Fristablauf auszugehen. Als Entscheidungsfrist wäre sie hingegen gewahrt.
gen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Rücknahme der Bewilligung für A unzumutbar ist. Allein der Umstand, dass er das bewilligte Geld vollumfänglich ausgegeben hat, führt nicht zur Unzumutbarkeit, wie sich auch aus § 49a Abs. 2 VwVfG ergibt. Da kein atypischer Fall vorliegt, handelt die Behörde nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie die Rücknahmeentscheidung für zwingend hält.
3. Form
Als besonderes Formerfordernis ist hier die in § 49a Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW angeordnete Schriftform zu nennen. Diese wurde von der Behörde eingehalten.
4. Zwischenergebnis
Insgesamt erfolgte die Festsetzung formell rechtmäßig.
III. Materielle Rechtmäßigkeit der Festsetzung
1. Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage
Vorliegend wird ein Verwaltungsakt für die Vergangenheit (teilweise) zurückgenommen. Diese Rücknahme ist auch wirksam. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW sind erfüllt.
2. Rechtsfolgenseite: gebundene Entscheidung; Umfang der Erstattungspflicht
§ 49a Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW schreibt der Behörde die Rückforderung durch Festsetzung bei wirksam erfolgter Rücknahme vor (kein Ermessen, gebundene Verwaltung).
Gem. § 49a Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW richtet sich der Umfang der Erstattung nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung, § 818 BGB. Danach ist die Erstattung insbesondere ausgeschlossen, soweit der Empfänger nicht mehr bereichert ist, § 818 Abs. 3 BGB. Dies soll aber regelmäßig nur dann der Fall sein, wenn das Erlangte (hier: 18.000 €) in keiner Weise mehr im Vermögen des Bereicherungsschuldners vorhanden ist, also ersatzlos weggefallen ist. Gegenwärtig hat A aber Eigentum und Besitz an der Solaranlage erlangt. Mithin ist A weiterhin bereichert. Er ist entsprechend § 818 Abs. 2 BGB zum Wertersatz verpflichtet.
Zur Vertiefung
Ennuschat/Paus, ZJS 2024, S. 1899.