Schwerpunkt · ~300 Min.
Fortgeschrittenenklausur Versammlungsrecht: „Die Freitags-Demonstration
ZJS 2024, S. 1865
Sachverhalt
F hat als Veranstalter zu einer Freitags-Demonstration für den Klimaschutz in die nordrhein-westfälische kreisfreie Stadt D eingeladen. Die Veranstaltung, zu der er etwa 1.000 Teilnehmer erwartet, hat er beim Polizeipräsidenten der Stadt D als der für das Versammlungsrecht zuständigen Kreispolizeibehörde ordnungsgemäß angezeigt. Die Polizei hält in Anbetracht der sich zuspitzenden klimapolitischen Lage gewalttätige Ausschreitungen für möglich. So war es bereits bei einer früheren von F geleiteten Freitags-Demonstration in D zu – wie es in dem einschlägigen Polizeibericht heißt – „gefährlichen Verhaltensweisen“ der Teilnehmer gekommen, namentlich zum Entzünden von Pyrotechnik sowie zu polizeifeindlichen Aussagen.
Als mögliches neues Risiko befürchtet die Polizei eine missbräuchliche Verwendung von Glasflaschen als Schlagwerkzeuge oder Wurfgeschosse gegen Polizeibeamte; hohe Verletzungsrisiken sieht die Polizei insbesondere auch in einem möglichen Herumliegen von Glasscherben. Unter Verweis auf diese Risiken erlässt der Polizeipräsident gegenüber F als Versammlungsleiter in formell ordnungsgemäßer Weise eine Anordnung, derzufolge bei der Versammlung keine Glasflaschen und Glasbehältnisse mitgeführt werden dürfen. Außerdem wird F dazu verpflichtet, für jeweils 10 Teilnehmer einen Ordner vorzuhalten, um i.S.d. § 6 Abs. 1 S. 1 VersG NRW den geordneten Ablauf der Versammlung zu gewährleisten. Hinsichtlich beider Anordnungen ordnet die Behörde die sofortige Vollziehbarkeit an, die sie mit „unmittelbaren Gefahren durch die Versammlung“ begründet. F hält die an ihn adressierten Maßnahmen für rechtswidrig. Es gehe nicht an, dass die Polizei irgendwelche Gefahren konstruiere, um ihn dann mit Anordnungen zu drangsalieren. Erst recht könne die Verantwortlichkeit für die Sicherheit einer Versammlung nicht einfach auf den Veranstalter abgewälzt werden. Auch im Rahmen einer Versammlung sei Gefahrenabwehr, wie z.B. § 14 VersG NRW deutlich mache, eine genuin staatliche Aufgabe. Genau deshalb sehe § 6 Abs. 2 S. 1 VersG NRW lediglich vor, dass sich die Versammlungsleitung der Hilfe von Ordnern bedienen „kann“, aber eben nicht „muss“. Folgerichtig könne er auch nicht zu einem solchen Einsatz verpflichtet werden. Ohnehin sei die Anzahl von einem Ordner pro zehn Teilnehmer völlig überhöht und letztlich „aus der Luft gegriffen“. Angesichts der in wenigen Tagen stattfindenden Demonstration bittet F um Prüfung, ob ein Antrag auf einstweiligen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz gegen die Anordnungen des Polizeipräsidenten Aussicht auf Erfolg hat.
Bearbeitungshinweis
Gehen Sie auf alle im Sachverhalt aufgeworfenen Rechtsfragen – ggf. hilfsgutachtlich – ein.
Musterlösung anzeigenErst selbst versuchen – die Lösung liest sich danach anders.
# Lösungsvorschlag
Mangels aufdrängender Sonderzuweisung richtet sich dies nach der Generalklausel des § 40 Abs. 1 VwGO. Hiernach ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben und die Streitigkeit nicht durch Bundes- oder Landesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt jedenfalls vor, wenn die streitentscheidende Norm öffentlich-rechtlicher Natur ist. Das ist der Fall, wenn die entscheidungserheblichen Normen ausschließlich einen Hoheitsträger in eben dieser Funktion berechtigen oder verpflichten (sog. modifizierte Subjektstheorie). Hier kommt als streitentscheidende Norm § 13 Abs. 1 S. 1 VersG NRW in Betracht. Dieser ermächtigt die zuständige Behörde, Versammlungen unter freiem Himmel zu beschränken, und berechtigt bzw. verpflichtet damit die Versammlungsbehörde (vgl. hierzu § 32 VersG NRW) als Hoheitsträger in ihrer Funktion als solche. Es liegt eine öffentlich-rechtliche Norm und damit eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor. Der Verwaltungsrechtsweg ist in der Hauptsache und damit auch für das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes eröffnet.
II. Statthafte Rechtsschutzform
Die statthafte Antragsart richtet sich nach dem Begehren des Antragstellers, vgl. §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO. F begehrt hier angesichts der in wenigen Tagen stattfindenden Freitags-Demonstration einstweiligen Rechtsschutz gegen die Anordnungen zur Zulässigkeit von Glasflaschen und Glasbehältnissen sowie zur Bereitstellung von Ordnern.
Der einstweilige Rechtsschutz ist in den §§ 80 Abs. 5, 80a, 123 Abs. 1 und 47 Abs. 6 VwGO geregelt, wobei letzterer vorliegend offensichtlich nicht einschlägig ist. Abzugrenzen ist mithin zwischen den §§ 80 Abs. 5, 80a VwGO und § 123 Abs. 1 VwGO. Dabei ist ein Vorgehen nach § 123 Abs. 1 VwGO gegenüber einem solchen gem. §§ 80 Abs. 5, 80a VwGO subsidiär, vgl. § 123 Abs. 5 VwGO. Zu prüfen ist daher, ob ein Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO statthaft ist. Das ist dann der Fall, wenn die Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen einen Verwaltungsakt begehrt wird, im Hauptsacheverfahren also eine Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft ist. Im Hauptsacheverfahren geht es F um eine Aufhebung der Anordnungen zur Zulässigkeit von Glasflaschen und Glasbehältnissen sowie zur Bereitstellung von Ordnern. Dabei handelt es sich jeweils um einseitig-autoritative, d.h. hoheitliche, Maßnahmen einer Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, also einer Behörde i.S.d. § 1 Abs. 4 VwVfG; die Anordnungen haben einen konkret-individuellen Bezug, finden auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts statt und entfalten Außenwirkung. Sie begründen die rechtsverbindlichen Pflichten, keine Glasflaschen und Glasbehältnisse mitzuführen bzw. für jeweils zehn Teilnehmer mindestens einen Ordner vorzuhalten, und sind damit darauf gerichtet, unmittelbar eine Rechtsfolge zu setzen; sie entfalten also Regelungswirkung. Sowohl bei der Anordnung zur Zulässigkeit von Glasflaschen und Glasbehältnissen als auch bei der Anordnung zur Bereitstellung von Ordnern handelt es sich mithin um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG. Damit ist die Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO im Hauptsacheverfahren jeweils die statthafte Klageart. Folglich ist § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO die statthafte Antragsart im einstweiligen Rechtsschutz.
Ein entsprechender Antrag ist nur dann statthaft, wenn etwaigen Rechtsbehelfen gegen die Verwaltungsakte keine aufschiebende Wirkung zukommt. Im Grundsatz entfaltet jede Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung, vgl. § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO. Vorliegend entfällt die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklagen des F allerdings gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO aufgrund der mit den Anordnungen verbundenen Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Versammlungsbehörde. F begehrt mithin die „Wiederherstellung“ der aufschiebenden Wirkung seiner Anfechtungsklagen. Damit ist mit Blick auf beide Anordnungen jeweils der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gem. § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO statthaft.
Die prozessuale Zulässigkeit der hier erfolgten Antragshäufung ist nach erfolgter Zulässigkeitsprüfung unter Punkt B. zu prüfen.
III. Antragsbefugnis
Dem Grundkonzept subjektiven Rechtsschutzes der VwGO folgend verlangt auch der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gem. § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO eine Antragsbefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO analog.10 Die Antragsbefugnis folgt dabei der Klagebefugnis für die Anfechtungsklage. Danach müsste F geltend machen, durch die von der Versammlungsbehörde ausgesprochenen Anordnungen in seinen Rechten verletzt zu sein. Dazu müsste die Verletzung subjektiver Rechte des F möglich, d.h. nicht nach jeder erdenklichen Betrachtungsweise schlechthin ausgeschlossen sein (sog. Möglichkeitstheorie). Aufgrund seiner Adressateneigenschaft bzgl. der Anordnungen ist eine Verletzung jedenfalls der allgemeinen Handlungsfreiheit des F aus Art. 2 Abs. 1 GG möglich. Naheliegend ist auch eine mögliche Verletzung seiner Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG. F ist damit in der Hauptsache klagebefugt i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO. Daraus folgt die mögliche Verletzung in seinen Rechten durch den drohenden Vollzug der Anordnungen. F ist somit antragsbefugt.
IV. Vorverfahren
Fraglich ist, ob F bei der Versammlungsbehörde zunächst die Aussetzung der Vollziehung gem. § 80 Abs. 4 S. 1 VwGO hätte beantragen müssen. Ein solcher Antrag ist gem. § 80 Abs. 6 S. 1 VwGO aber nur für den Fall des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO eine Zulässigkeitsvoraussetzung. Vorliegend entfällt die aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO (siehe oben), sodass im Umkehrschluss zu § 80 Abs. 6 S. 1 VwGO das Erfordernis eines solchen Antrags nicht besteht.11
VII. Beteiligten- und Prozessfähigkeit
F ist als natürliche Person gem. § 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO beteiligtenfähig und nach § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO i.V.m. §§ 2, 104 ff. BGB prozessfähig. Das Land NRW ist gem. § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO als juristische Person beteiligtenfähig und gem. § 62 Abs. 3 VwGO prozessfähig.
Außerdem würde das Erfordernis der vorherigen Klageerhebung in der Hauptsache die Klagefrist (aufgrund des in der Regel eilig zu stellenden Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz) faktisch verkürzen, was vor Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG jedenfalls problematisch erscheint. Insgesamt sprechen die besseren Gründe mithin gegen die Notwendigkeit einer vorherigen Klageerhebung, sodass die hier möglicherweise unterbliebene vorherige Klageerhebung in der Hauptsache nicht zu einem fehlenden Rechtsschutzbedürfnis führt.18
C. Begründetheit
Die Anträge des F auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gem. § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO sind begründet, soweit die Anordnung der sofortigen Vollziehung hinsichtlich der erfolgten Verfügungen formell rechtswidrig erfolgt ist (I.) bzw. wenn das private Aussetzungsinteresse des F das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt (II).21
I. Formelle Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO) müsste formell rechtmäßig sein. Das ist der Fall, wenn die zuständige Behörde verfahrens- und formfehlerfrei gehandelt hat.
1. Zuständigkeit
Zuständig für den Erlass der Anordnung der sofortigen Vollziehung ist die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, vgl. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO. Hier handelte in beiden Fällen der Polizeipräsident der Stadt D. Die Zuständigkeit wurde daher gewahrt.
2. Verfahren
Der Polizeipräsident der Stadt D müsste auch verfahrensfehlerfrei gehandelt haben. Fraglich ist in diesem Zusammenhang, ob eine gesonderte Anhörung vor Erlass der Anordnung der sofortigen Vollziehung erforderlich ist.
Möglicherweise besteht hier ein Anhörungserfordernis nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW. Dies würde voraussetzen, dass es sich bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung um einen (belastenden) Verwaltungsakt i.S.d. § 35 VwVfG NRW handelt. Dagegen spricht, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung sich auf den von ihr zu unterscheidenden Verwaltungsakt bezieht und daher keinen eigenständigen Regelungsgehalt aufweist.22 Da für Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zudem keine Antragsfrist (siehe A. V.) besteht, liegt nahe, dass eine Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht in Bestandskraft erwachsen kann, was wiederum ein Wesensmerkmal eines Verwaltungsakts wäre.23 Darüber hinaus führte die Einstufung der Anordnung der sofortigen Vollziehung als Verwaltungsakt bei der Frage nach einschlägigem Rechtsschutz zu einem offenkundig nicht gewollten Widerspruch. Handelte es sich um einen Verwaltungsakt, wäre eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO möglich, die gem. § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO den Suspensiveffekt auslöste. Dies stünde aber gerade der gesetzgeberischen Entscheidung des Entfalls der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO entgegen.24 Die Anordnung der sofortigen Vollziehung beendet damit auch kein Verwaltungsverfahren i.S.d. § 9 VwVfG NRW und es handelt sich nicht um einen eigenständigen Verwaltungsakt, sondern lediglich um einen Annex.25 § 28 Abs. 1 VwVfG NRW findet damit unmittelbar keine Anwendung.
Ein Anhörungserfordernis könnte sich damit allenfalls aus einer analogen Anwendung des § 28 Abs. 1 VwVfG NRW ergeben. Dazu bedarf es einer planwidrigen Regelungslücke und einer vergleichbaren Interessenlage zwischen geregelter und ungeregelter Situation. Zweifelhaft ist bereits das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke. Schließlich hat der Gesetzgeber die formellen Rechtmäßigkeitsanforderungen an die Anordnung der sofortigen Vollziehung, zu der eine etwaige Anhörung ebenfalls gehörte, speziell und umfassend in § 80 Abs. 3 VwGO geregelt.26 Eine etwaige „Planwidrigkeit“ stellt zudem in Zweifel, dass der praktische Mehrwert einer gesonderten Anhörung vor Erlass einer Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht ersichtlich ist. Der Betroffene würde hier wohl dasselbe vortragen wie bei der Anhörung vor Erlass des zugrundeliegenden Verwaltungsakts).27 Schließlich ist zu bezweifeln, dass ein gesondertes Anhörungserfordernis mit der besonderen Eilbedürftigkeit der Fälle des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO vereinbar ist.28 Ein Anhörungserfordernis ergibt sich somit ebenfalls nicht aus § 28 Abs. 1 VwVfG NRW analog.
Damit handelte der zuständige Polizeipräsident der Stadt D auch verfahrensfehlerfrei.
3. Form
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung müsste auch den Formvorgaben entsprechen. Die nach § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO verlangte Schriftform wurde eingehalten. Fraglich ist, ob eine dem Maßstab des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO genügende Begründung vorliegt. Hierzu muss das besondere öffentliche Interesse am sofortigen Vollzug dargelegt werden.29 Auch wenn eine (Teil-)Identität zwischen Erlassinteresse am Verwaltungsakt und an der Anordnung der sofortigen Vollziehung bestehen kann, müssen zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Regel abweichende Gründe grundsätzlich angegeben werden. Dabei ist eine Bezugnahme auf die Umstände des Einzelfalls erforderlich. Formelhafte, nichtssagende, pauschale Wendungen oder eine bloße Wiederholung des Gesetzeswortlauts sind demgegenüber nicht hinreichend.30
den Verwaltungsakt deckt.32 Eine solche Lesart ist allerdings mit dem Wortlaut des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 und Abs. 3 S. 1 VwGO schwer vereinbar, wonach die sofortige Vollziehbarkeit „besonders“ angeordnet werden muss.33 Es soll damit gerade nicht genügen, dass sich das Bedürfnis für eine Anordnung der sofortigen Vollziehung aus dem „Zusammenhang der Erwägungen für den Verwaltungsakt ermitteln lässt“; etwas anderes soll nach dem Willen des Gesetzgebers ausschließlich für den Fall des – zwar nicht abschließenden („insbesondere“), gleichwohl eng auszulegenden – § 80 Abs. 3 S. 2 VwGO gelten. Anderenfalls würde zudem die Warnfunktion des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO missachtet werden. Sollte eine (teilweise) Identität zwischen Erlass- und Vollziehbarkeitsinteresse bestehen, ist demnach jedenfalls zu fordern, dass die Behörde – unter klarstellender Anerkennung des besonderen Begründungserfordernisses für das Vollziehbarkeitsinteresse – auf die Begründung des Verwaltungsakts Bezug nimmt. Auch dies ist hier aber nicht erfolgt.
Insgesamt liegt damit keine nach § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO ausreichende Begründung vor.
tungsakte rechtmäßig sind, ergibt sich in Rechtsprechung und Literatur ein uneinheitliches Vorgehen. Während die Rechtmäßigkeit zum Teil für ausreichend erachtet wird, um dem öffentlichen Vollzugsinteresse Vorrang einzuräumen,36 wird dies vielfach mit guten Gründen als nicht stichhaltig erachtet, da die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts den „rechtsstaatlichen Normalfall“ darstellen sollte und daher nicht hinreichen kann, um das Schutzinstrumentarium des Suspensiveffekts auszuschalten. Zur Annahme eines überwiegenden öffentlichen Vollzugsinteresses wird in diesen Fällen daher zusätzlich ein besonderes Vollzugsinteresse gefordert. Es müssen noch weitere Umstände vorliegen, welche die Eilbedürftigkeit, also das besondere Vollzugsinteresse, belegen.37
1. Glasverbot
Die Anordnung zur Zulässigkeit von Glasflaschen und Glasbehältnissen ist rechtmäßig, wenn sie auf einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage beruht und formell sowie materiell rechtmäßig ist.
a) Ermächtigungsgrundlage
Das Glasverbot stellt – wie oben bereits festgestellt – belastendes Verwaltungshandeln dar und bedarf aufgrund des aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) hergeleiteten Grundsatzes vom Vorbehalt des Gesetzes einer parlamentsgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.
Als solche kommt § 13 Abs. 1 S. 1 VersG NRW in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel beschränken, um eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren.
Zur Einschlägigkeit der Norm müsste zunächst der Anwendungsbereich des VersG NRW eröffnet sein. In sachlicher Hinsicht müsste eine Versammlung im Sinne des VersG NRW gegeben sein. Darunter sind gem. § 2 Abs. 3 VersG NRW örtliche Zusammenkünfte von mindestens drei Personen zur gemeinschaftlichen, überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung zu verstehen. Hier sollten sich nach der Einladung des F etwa 1.000 Teilnehmer in der nordrhein-westfälischen kreisfreien Stadt D zusammenfinden. Thema der Zusammenkunft sollte der Klimaschutz sein. Eine Versammlung i.S.d. § 2 Abs. 3 VersG NRW ist damit unproblematisch gegeben. Auch geht es hier um die Abwehr versammlungsspezifischer Gefahren. Der sachliche Anwendungsbereich des VersG NRW ist damit eröffnet. Darüber hinaus beziehen sich die Maßnahmen auf den Zeitraum der Versammlung, sodass das VersG NRW jedenfalls auch in zeitlicher Hinsicht eröffnet ist.
Einschlägige Ermächtigungsgrundlage für das Glasverbot ist damit § 13 Abs. 1 S. 1 VersG NRW. auf Bundesautobahnen, deren Verfassungsmäßigkeit nach wie vor heftig diskutiert wird.40 Die „Beschränkungen“ treten in NRW an die Stelle der vormaligen „Auflagen“ nach § 15 Abs. 1 BVersG.41 Abs. 2 ermächtigt als ultima ratio zu Versammlungsverboten (vor Beginn der Versammlung) oder -auflösungen (während der Versammlung). Auf Tatbestandsebene setzen alle Maßnahmen nach § 13 VersG NRW eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit voraus.
ordnung in Gestalt von Verstößen gegen §§ 223, 224 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 und Nr. 4 StGB und bei einem Tätigwerden gegen Polizeibeamte insbesondere § 114 StGB in Rede. Hinter diesen Delikten stehen vor allem die Individualrechtsgüter der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) und – unter Umständen – des Privateigentums (Art. 14 Abs. 1 GG). Eine missbräuchliche Verwendung von Glasflaschen beeinträchtigt zudem die Versammlungsfreiheit der friedlichen Versammlungsteilnehmer, die nicht allein deswegen als berührtes Schutzgut ausgeschlossen ist, weil sich die Anordnung „gegen die Versammlung“ richtet.45 Schließlich ist bei Angriffen gegen Polizeibeamte auch die Funktionsfähigkeit der staatlichen Einrichtungen und Veranstaltungen berührt.46
sachengrundlage und konkrete Anhaltspunkte für die Gefahrenprognose; Erfahrungen aus vorangegangenen Versammlungen können hierbei als Indizien herangezogen werden, wobei auch Gegenindizien berücksichtigt werden müssen.54 Die Gefahrenprognose ist dabei aus der ex ante-Sicht der Behörde vorzunehmen.55 Bei den Freitags-Demonstrationen kam es in der Vergangenheit zu polizeirechtlich relevantem Verhalten der Teilnehmer, allerdings nur mit Blick auf das Entzünden von Pyrotechnik sowie das Äußern polizeifeindlicher Aussagen. Zu einem Einsatz von Glasflaschen kam es bislang noch nicht. Insofern lässt sich aufgrund von Erfahrungen aus vorangegangenen Versammlungen die nachvollziehbare Annahme einer (unmittelbaren) Gefahr nicht begründen. Auch im Übrigen sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, warum nun bei der gegenständlichen Freitags-Demonstration Glasflaschen und Glasbehältnisse aufseiten der Demonstranten eingesetzt werden sollen. Ein bloßer Verweis auf die „abstrakte Gefahr“, dass Glasflaschen und Glasbehältnisse als Schlagwerkzeug oder Wurfgeschoss missbraucht werden könnten, reicht nicht aus.56
Eine unmittelbare Gefahr i.S.d. § 13 Abs. 1 S. 1 VersG NRW liegt damit nicht vor.
S. 1 VersG NRW nicht erfüllt.
bb) Rechtsfolge (hilfsgutachtlich)
Nach § 13 Abs. 1 S. 1 VersG NRW „kann“ die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel beschränken. Das ihr damit zustehende Ermessen müsste sie unter Wahrung der Grenzen des § 40 VwVfG NRW ausgeübt haben. Fehler auf den Ebenen des Entschließungs- und Störerauswahlermessens sind nicht ersichtlich.
Auf der Ebene des Handlungsermessens erscheint eine Ermessensüberschreitung denkbar. Eine solche liegt vor, wenn die Behörde bei der Anordnung der Maßnahme die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht einhält. Gesetzliche Grenzen ergeben sich aus der Verfassung und einfachen Gesetzen. Vorliegend kommt eine Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme durch einen Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG in Betracht.
Legitimer Zweck des Glasverbots ist der Schutz vor Straftaten gegen die körperliche Unversehrtheit und der dahinterstehende Rechtsgüterschutz. Auch fördert das Glasverbot die genannten legitimen Zwecke, sodass es als geeignet einzustufen ist.
Anmerkung: Von den Bearbeitern kann erwogen werden, weitergehend zu diskutieren, ob der Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG hier überhaupt eröffnet ist. Sollte dies nicht der Fall sein, würde dies erst recht dafürsprechen, dass der Grad der „Beeinträchtigung“ nicht außer Verhältnis steht. Schließlich ist der sachliche Schutzbereich der Versammlungsfreiheit nicht eröffnet, sofern sich die Teilnehmenden nicht friedlich und ohne Waffen versammeln.59 An eine „Unfriedlichkeit“ sind zwar strenge Anforderungen zu stellen,60 nach Lage des Sachverhalts könnten aber die hiermit erforderlichen „Handlungen von einiger Gefährlichkeit“ jedenfalls einzelner Teilnehmer bei der Freitags-Demonstration bestehen. Wichtig ist, dass ebenfalls an dieser Stelle nicht auf missbräuchliche Verwendungen von Glasflaschen und -behältnissen abgestellt werden darf, zumal auch und gerade an dieser Stelle erhöhte Anforderungen an die Gefahrenprognose zu stellen sind.61 Dies gilt freilich auch bei der Frage, ob Art. 8 Abs. 1 GG auch den friedlichen Versammlungsteilnehmern versperrt bleibt, was wiederum voraussetzt, dass die unfriedlichen Versammlungsteilnehmer charakterprägend für die gesamte Versammlung wirken.62
c) Materielle Rechtmäßigkeit
Die Ordneranordnung müsste materiell rechtmäßig sein. Das ist der Fall, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage vorliegen und eine von der Rechtsfolge gedeckte Maßnahme gewählt wurde.
aa) Tatbestand
(1) Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 S. 1 VersG NRW
Die Tatbestandsvoraussetzungen von § 13 Abs. 1 S. 1 VersG NRW müssten erfüllt sein. Eine Versammlung unter freiem Himmel i.S.d. §§ 13 Abs. 1 S. 1, 2 Abs. 1 VersG NRW liegt vor (siehe oben). Weiterhin müsste gem. § 13 Abs. 1 S. 1 VersG NRW eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit (hierzu oben 1. c) aa) (1)) vorliegen.
Fraglich ist, inwiefern die öffentliche Sicherheit berührt ist. Angesichts möglicher „gewalttätiger Ausschreitungen“ und dem Entzünden von Pyrotechnik ist die objektive Rechtsordnung in Gestalt der §§ 114, 223, 224 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 und Nr. 2 Alt. 2 und Nr. 4 StGB und der §§ 125, 308, 310 StGB63 berührt. Darüber hinaus kommt eine Strafbarkeit nach § 40 Abs. 1 Nr. 3 SprengG und/oder § 42 SprengG bzw. eine Ordnungswidrigkeit nach § 41 Abs. 1 Nr. 16 und § 41 Abs. 1a SprengG64 in Betracht. Bei polizeifeindlichen Aussagen ist an eine mögliche Strafbarkeit nach § 185 StGB zu denken.65 Die dahinterstehenden und hier betroffenen Individualrechtsgüter sind die körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG), unter Umständen das Privateigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) sowie das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG). Die öffentliche Sicherheit ist damit berührt.
Es müsste zudem eine „unmittelbare Gefahr“ für die öffentliche Sicherheit vorliegen. Hierfür ist der oben genannte Maßstab zugrunde zu legen. Die Polizei befürchtet gewalttätige Ausschreitungen und bemüht für ihre Prognose zulässigerweise Erfahrungen aus vergangenen Freitags-Demonstrationen als Indizien, bei denen es zu „gefährlichen Verhaltensweisen“ der Teilnehmer kam. Dabei ist davon auszugehen, dass die vergangenen Freitags-Demonstrationen hinsichtlich Organisatorenund Teilnehmerkreis sowie Motto mit der anstehenden Freitags-Demonstration jedenfalls vergleichbar sind. Zu berücksichtigen ist ebenfalls, dass an die Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je folgenschwerer der drohende Schaden ist.66 Hier geht es, wie oben beschrieben, um höchstrangige Rechtsgüter, sodass die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts (trotz „Unmittelbarkeit“ der Gefahr) nicht zu überspannen sind. Verschärft wird die Gefahrenprognose auch dadurch, dass 1.000 Demonstranten, also eine hohe Teilnehmerzahl erwartet wird, womit ein höheres Gefahrenpotential einhergeht.
Insgesamt ist daher davon auszugehen, dass eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit i.S.d. § 13 Abs. 1 S. 1 VersG NRW gegeben ist.
Anmerkung: Das Vorliegen einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit i.S.d. § 13 Abs. 1 S. 1 VersG NRW könnte auch anders begründet werden: Anknüpfungspunkt für eine Betroffenheit der Unversehrtheit der objektiven Rechtsordnung könnte nämlich auch § 6 Abs. 1 S. 1 VersG NRW bilden. Hiernach sorgt die Versammlungsleitung für den ordnungsgemäßen Ablauf der Versammlung und wirkt auf deren Friedlichkeit hin. Gangbar wäre demgemäß, eine „nicht erfüllte Pflicht“ der Versammlungsleitung aus § 6 Abs. 1 S. 1 VersG NRW als Schutzgut der unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu prüfen. Zu untersuchen wäre im Zuge dessen, welche Pflichten die Versammlungsleitung im konkreten Fall treffen und, ob diese mit „hoher Wahrscheinlichkeit“ nicht erfüllt werden. Diese Frage soll nach dem hier gewählten Lösungsweg erst im Rahmen der Rechtsfolge besprochen werden.
ordnungsgemäßen Ablauf der Versammlung verantwortlich ist und auf deren Friedlichkeit hinwirkt. Die Anforderungen an die Pflichten der Versammlungsleitung hängen dabei von der in Rede stehenden Versammlung ab, wobei der Versammlungsleitung eine Einschätzungsprärogative zuzubilligen ist. Jedenfalls bei großen Veranstaltungen mit vielen Teilnehmern und bei Versammlungen mit einem erhöhten Gefahrenpotential kann die Versammlungsleitung aber nicht selbständig die Friedlichkeit der Versammlung sicherstellen. Der grundsätzliche Handlungsspielraum des Versammlungsleiters verdichtet sich in diesen Fällen, sodass die Bestellung einer ausreichenden Anzahl von Ordnern unabdingbar ist.67 Im vorliegenden Fall werden 1.000 Teilnehmer bei der Freitags-Demonstration erwartet. In der Vergangenheit kam es zu Störungen durch den Einsatz von Pyrotechnik und polizeifeindliche Aussagen. Insgesamt ist also davon auszugehen, dass erhöhte Anforderungen an die Pflichten der Versammlungsleitung dergestalt zu stellen sind, dass eine Mindestanzahl an Ordnern zu bestellen ist. Eine Ermessensüberschreitung hinsichtlich des „Ob“ der Ordneranordnung liegt nicht vor.
aufgrund Ermessensüberschreitung vor; es wurde keine zulässige Rechtsfolge i.S.d. § 13 Abs. 1 S. 1 VersG NRW gewählt.
d) Zwischenergebnis
Die Ordneranordnung ist rechtswidrig.
III. Zwischenergebnis
Die Rechtswidrigkeit des Glasverbots wie auch der Ordneranordnung führt dazu, dass das öffentliche Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse (bzw. Suspensivinteresse) des F nicht überwiegt. Zudem war die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtswidrig. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO ist damit vollumfänglich begründet.
D. Ergebnis
Der Antrag des F auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gem. § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO ist zulässig und begründet und wird daher Erfolg haben.
Zur Vertiefung
Dietlein/Walge, ZJS 2024, S. 1865.