Grundstudium · ~300 Min.
Zwischenprüfungsklausur: Widerruf einer Baugenehmigung nach Rechtsänderung und Verhältnis von Art. 8 GG zu Art. 2 GG
ZJS 2025, S. 1978
Sachverhalt
Erster Teil (Allgemeines Verwaltungsrecht)
E ist Eigentümerin eines Grundstücks in NRW, das sie mit einem Wohnhaus bebauen möchte. Bei der Realisierung des Bauvorhabens möchte sie auf ältere Planungen zurückgreifen. Sie beantragt im Oktober 2024 eine Baugenehmigung, wohl wissend, dass die Genehmigung eines solchen Gebäudes aufgrund der von ihr geplanten Heizungsanlage bald nicht mehr erteilt werden könnte. Der Gesetzgeber ist nämlich dabei, die Anforderungen an neue Gebäude aus Gründen des Klimaschutzes zu verschärfen. Da entsprechende Gesetzesbestimmungen noch im Bundestag diskutiert werden, genehmigt die zuständige Baubehörde den Bau im November 2024 so wie beantragt.
Auf der Grundlage dieser Genehmigung setzt E alle Hebel in Bewegung, um den Bau so schnell wie möglich zu errichten. Sie schließt dazu mit dem Bauunternehmer U noch im November 2024 einen Vertrag ab, der eine Klausel enthält, nach der E eine Anzahlung i.H.v. 20.000 Euro leisten muss, die sie nicht zurückerhält, falls der Bau doch nicht realisiert werden kann. Nachdem E im Dezember 2024 ihre Anzahlung geleistet hat, beeilt sich U, die entsprechenden Gewerke in Auftrag zu geben, was ihm auch innerhalb weniger Wochen gelingt. Bereits Ende Januar soll mit den Bauarbeiten begonnen werden.
Zum ersten Januar 2025 treten nunmehr die Gesetze in Kraft, nach denen das Vorhaben so nicht mehr genehmigungsfähig ist. Daraufhin erhält E wenige Tage später ein Schreiben der Baubehörde, welches den Widerruf ihrer Baugenehmigung ankündigt und in welchem der E Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wird. E macht davon Gebrauch und schreibt, die Baubehörde habe kein Recht, ihre Baugenehmigung zu widerrufen. Zwar habe sie, die E, mit dem Bau noch nicht begonnen. Sie habe aber auf den Bestand der Genehmigung vertraut und sich zudem bereits rechtlich gebunden, sodass ihr nun ein Vermögensschaden drohe, wenn sie den Bau nicht realisieren könne. Es gebe zudem nur wenige Fälle wie ihren, in denen noch eine alte Heizungsanlage eingebaut würde. Dadurch allein sei das Klima noch nicht bedroht.
Nach Würdigung der Stellungnahme der E widerruft die Baubehörde dennoch die Baugenehmigung der E; das Widerrufsschreiben wird E am 7.2.2025 zugestellt. Zur Begründung führt die Behörde zutreffend an, dass das Bauvorhaben der E aufgrund ihrer geplanten Heizungsanlage nach der nun geltenden Rechtslage nicht mehr genehmigungsfähig sei. Der Klimaschutz sei schließlich auch ein Rechtsgut von Verfassungsrang. Auf die Ausführungen der E entgegnet die Behörde, dass die Änderung der Rechtslage für E absehbar gewesen sei. Dass sie bereits eine Anzahlung geleistet habe, sei ihr eigenes Risiko gewesen. Es bleibe ihr überlassen, eine neue Genehmigung zu beantragen, um den Bau mit einer moderneren Heizungstechnik zu realisieren.
Erste Aufgabe (40 %)
Ist der Widerruf der Genehmigung rechtmäßig?
Musterlösung anzeigenErst selbst versuchen – die Lösung liest sich danach anders.
# Lösungsvorschlag
(1) Widerruf nach § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 4: Änderung einer Rechts-
Damit ist eine Ermächtigungsgrundlage erforderlich. Mangels spezialgesetzlicher Vorschriften kommt § 49 VwVfG NRW als taugliche Ermächtigungsgrundlage in Betracht.
II. Formelle Rechtmäßigkeit
Der Widerruf müsste auch formell rechtmäßig sein. Er ist formell rechtmäßig, wenn die zuständige Behörde die einschlägigen Verfahrens- und Formvorschriften beachtet hat.
1. Zuständigkeit
Laut Sachverhalt wird die Baugenehmigung von der zuständigen Baubehörde erteilt. Somit ist dieselbe Behörde auch für die Aufhebung der Baugenehmigung zuständig.1 Die Baugenehmigung wurde vorliegend von der Behörde widerrufen, welche die Genehmigung ursprünglich erteilt hatte. Somit handelte die zuständige Behörde.
2. Verfahren
Es müssten die einschlägigen Verfahrensvorschriften beachtet worden sein. Insbesondere muss nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW vor Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes dem Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden. Es müsste sich dafür also bei dem Widerruf zunächst um einen Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 VwVfG NRW handeln. Ein Verwaltungsakt ist danach jede hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Der Widerruf stellt ein einseitiges, autoritatives Handeln und somit eine hoheitliche Maßnahme dar. Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts liegt diese vor, wenn die streitentscheidende Norm einen Hoheitsträger in seiner Funktion als solchen ausschließlich berechtigt oder verpflichtet (modifizierte Subjektstheorie). § 49 VwVfG NRW ist die streitentscheidende Norm. Sie berechtigt die zuständige Behörde in ihrer Funktion als Hoheitsträger zum Widerruf. Damit handelt es sich um eine Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Der Widerruf wurde von der zuständigen Baubehörde und somit einer Behörde i.S.d. § 1 Abs. 2 VwVfG NRW erteilt. Durch den Widerruf wird E das Recht entzogen, ihr Grundstück zu bebauen. Der Widerruf ist somit auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge in einem konkret-individuellen Fall gerichtet und hat damit Regelungswirkung im Einzelfall. Schließlich wird durch den Widerruf die E als außerhalb der Verwaltung stehende Person betroffen und dies war auch bezweckt, sodass tatsächliche und intendierte Außenwirkung vorliegt. Beim Widerruf handelt es sich damit um einen Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 VwVfG NRW. Dieser war auch belastend (siehe oben). Damit war eine Anhörung erforderlich. Laut Sachverhalt wurde E vor Erlass des Widerrufes Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Verfahrensmängel sind somit nicht ersichtlich.
3. Form
Schließlich müsste auch die Form gewahrt worden sein. Nach § 37 Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW gilt bei Verwaltungsakten der Grundsatz der Formfreiheit. Der Widerruf wurde schriftlich erlassen. Nach § 39 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW muss ein schriftlicher Verwaltungsakt begründet werden. Dies ist laut Sachverhalt ausdrücklich geschehen. Die Form wurde gewahrt.
4. Zwischenergebnis
Der Widerruf ist formell rechtmäßig.
III. Materielle Rechtmäßigkeit
Der Widerruf müsste auch materiell rechtmäßig sein. Er ist materiell rechtmäßig, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sind und die Behörde eine von der Rechtsfolge gedeckte Maßnahme getroffen hat.
1. Tatbestand von § 49 VwVfG NRW
Die Tatbestandsvoraussetzungen von § 49 VwVfG NRW müssten erfüllt sein.
a) Rechtmäßiger Grund-Verwaltungsakt
Die Baugenehmigung begründet für E das Recht, ihr Grundstück mit einem Wohnhaus bebauen zu dürfen. Die Baugenehmigung wurde von der Baubehörde einseitig erteilt und liegt auch auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Es handelt sich somit bei der Baugenehmigung um einen Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 VwVfG NRW. Für die Anwendbarkeit des § 49 VwVfG NRW (und die Abgrenzung von § 48 VwVfG NRW) muss dieser rechtmäßig sein. Dabei kommt es auf den Zeitpunkt des Erlasses des aufzuhebenden Verwaltungsaktes an, was sich daraus ergibt, dass etwaige nachträglich eintretende Tatsachen bzw. Rechtsänderungen in § 49 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwVfG NRW geregelt sind.2 Laut Bearbeitungsvermerk war die Baugenehmigung zum Zeitpunkt ihres Erlasses auch rechtmäßig.
b) Widerrufsvoraussetzungen
Die Baugenehmigung begründet für E das Recht, ihr Grundstück mit einem Wohnhaus bebauen zu dürfen, und stellt somit einen begünstigenden Verwaltungsakt dar. Ein Widerruf nach § 49 Abs. 1 VwVfG NRW scheidet somit aus. Eine Baugenehmigung gewährt auch keine einmalige oder laufende Geld- oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks und ist auch hierfür nicht Voraussetzung; ein Widerruf nach § 49 Abs. 3 VwVfG NRW scheidet somit ebenfalls aus. Der Widerruf richtet sich daher nach § 49 Abs. 2 VwVfG NRW.3
aa) Widerrufsgrund
Es müsste ein Widerrufsgrund vorliegen.
(1) Widerruf nach § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 4: Änderung einer Rechtsvorschrift
In Betracht kommt der Widerrufsgrund nach § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwVfG NRW. Danach darf die Behörde einen Verwaltungsakt dann widerrufen, wenn sie auf Grund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht mehr zu erlassen, allerdings nur, soweit der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht oder auf Grund des Verwaltungsaktes noch keine Leistungen empfangen hat. Zudem müsste ohne den Widerruf auch das öffentliche Interesse gefährdet sein.
Am 1.1.2025 sind neue Gesetze in Kraft getreten, nach denen das Bauvorhaben der E nicht mehr genehmigungsfähig wäre. Damit wäre die Behörde aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt, den Verwaltungsakt nicht mehr zu erlassen.4
E dürfte von ihrer Baugenehmigung i.S.d. § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwVfG NRW „noch keinen Gebrauch gemacht“ haben.5 Fraglich ist, ob E nicht bereits dadurch von ihrer Genehmigung Gebrauch gemacht haben könnte, dass sie mit U im November 2024 einen Vertrag abschloss oder jedenfalls dadurch, dass sie im Dezember an ihn eine Anzahlung leistete. Dafür spricht, dass die Regelungen der §§ 48 f. VwVfG NRW den Sinn haben, die Aufhebbarkeit von Verwaltungsakten zugunsten des Vertrauensschutzes zu begrenzen – insbesondere, wenn die Adressaten eines Verwaltungsaktes im Vertrauen auf dessen Bestand vermögenswirksame Entscheidungen getroffen haben. Jedoch begründet die Baugenehmigung nur das Recht der E, zu bauen. Entscheidend für das „Gebrauchmachen“ ist daher das „ins Werk setzen“ im Sinne eines Vorhabens, mit dessen Durchführung begonnen worden ist.6 Abzustellen ist also auf den tatsächlichen Baubeginn. Die Entscheidung der E, den Vertrag mit U abzuschließen und bereits 20.000 Euro vor Baubeginn zu investieren, stellt somit noch kein „Gebrauchmachen“ von der Baugenehmigung dar, mit der Folge, dass ein Widerruf schon tatbestandlich ausgeschlossen wäre. Solche Investitionen und etwaige Vorbereitungshandlungen können vielmehr später beim Ermessen berücksichtigt werden und können schließlich auch im Rahmen der Entschädigungspflicht nach § 49 Abs. 6 VwVfG NRW ausgeglichen werden. E hat noch nicht mit dem Bau begonnen. Sie hat demnach von ihrer Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht.
schärft wurden. Der Klimaschutz ist als Staatszielbestimmung in Art. 20a GG genannt und damit sogar von Verfassungsrang.9 Ohne den Widerruf würde E eine klimaschädliche Heizungsanlage errichten und in Betrieb nehmen. Dies würde dem Klimaschutz zuwiderlaufen. Zudem zeigt der systematische Vergleich zu § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 5 VwVfG NRW, welcher „schwere Nachteile für das Gemeinwohl“ fordert, dass e contrario bei Nr. 4 solche nicht erforderlich sind, also hier auch kein allzu hoher Maßstab angelegt werden muss. Gegen das Vorliegen einer solchen Gefährdung ohne den Widerruf spricht aber das Telos von § 49 VwVfG NRW: Die Vorschrift regelt die Aufhebung von bereits bestandskräftig gewordenen Verwaltungsakten und stellt damit eine Ausnahmeregelung dar. Anders als die Rücknahme von ursprünglich rechtswidrigen Verwaltungsakten nach § 48 VwVfG NRW dient ein solcher Widerruf auch nicht der Selbstkorrektur von Fehlern der Verwaltung durch Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes. Die rechtsgebundene Verwaltung hat bei der Erteilung der Genehmigung fehlerfrei gehandelt und dass der Gesetzgeber das Recht mit Wirkung für die Zukunft jederzeit ändern kann, entspricht dem Demokratieprinzip. Etwaige Rückwirkungen von Gesetzesänderungen sind durch den Vertrauensschutz zu begrenzen. Die Widerrufsgründe müssen dementsprechend restriktiv interpretiert werden. Dies ergibt sich auch bereits aus dem Wortlaut der Norm. Danach muss das öffentliche Interesse „gefährdet“ sein. Erforderlich ist damit eine konkrete Gefährdung aufgrund des Unterlassens eines Widerrufes. Das Errichten von ein paar wenigen klimaschädlichen Heizungsanlagen vermag keine solche konkrete Gefährdung des Klimas zu begründen. Es reicht zudem nicht jedes öffentliche Interesse aus. Jedes verfassungsmäßige Gesetz, welches als Ermächtigungsgrundlage für rechtsverkürzendes, hoheitliches Handeln dient, muss bereits einem legitimen Zweck dienen, daher muss das hier geforderte öffentliche Interesse etwas Darüberhinausgehendes meinen. Zu fordern ist daher, dass der Widerruf zur Abwehr eines sonst konkret drohenden Schadens für wichtige Gemeinschaftsgüter nötig ist.11 Dem wird der pauschale Hinweis auf den Klimaschutz allein nicht gerecht. Eine Gefährdung des öffentlichen Interesses liegt somit im Ergebnis nicht vor.
angeprüft werden, gerade im Hinblick darauf, dass Nr. 5 keine konkrete „Gefährdung“ verlangt, sondern der Widerruf nur geeignet erscheinen muss, die Nachteile zu verhindern bzw. zu mildern.13 Die h.M. legt Nr. 5 jedoch eng aus und stellt im Ergebnis noch höhere Anforderungen an den Tatbestand: Allgemeine Gemeinwohlgründe seien nicht ausreichend, erforderlich seien Gründe eines überragenden Notstandes. Es müsse eine außergewöhnliche (Katastrophen-)Situation vorliegen.15 Der Klimaschutz hat zwar überragende Bedeutung – gerade auch mit Blick auf die Verhinderung von Katastrophensituationen. Allerdings ist auch hier ein hinreichend direkter Zusammenhang zwischen dem Widerruf des Verwaltungsaktes und einer solchen Katastrophensituation nicht ersichtlich. Wurde zudem bereits eine Gefährdung des öffentlichen Interesses verneint, liegt es nahe, dann auch keine drohenden schweren Nachteile für das Gemeinwohl anzunehmen. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn Nr. 5 überhaupt nicht mehr angesprochen wird.
Hinweis: Gemäß dem Bearbeitungsvermerk ist auf alle aufgeworfenen Rechtsfragen hilfsgutachtlich einzugehen. Dementsprechend ist die Prüfung hier nicht beendet, sondern erfolgt im Hilfsgutachten.
a) Legitimer Zweck
Als legitimer Zweck kommt einerseits der Klimaschutz in Betracht, welcher in Art. 20a GG verfassungsrechtlich verankert ist. Andererseits dient der Widerruf dazu, ein Bauvorhaben zu verhindern, welches gegen aktuell geltendes Recht verstoßen würde. Demnach dient der Widerruf neben dem Klimaschutz auch dem Schutz der öffentlichen Sicherheit in Form der Unversehrtheit der objektiven Rechtsordnung beziehungsweise der Herstellung von Gesetzeskonformität in Bezug auf die Errichtung eines Gebäudes, die jedenfalls tatsächlich erst in der Zukunft erfolgen würde, d.h. zu einem Zeitpunkt, zu dem das strengere Gesetz schon gilt.
b) Geeignetheit
Der Widerruf entzieht dem inzwischen gegen geltendes Recht verstoßenden, klimaschädlichen Bauvorhaben die rechtliche Grundlage und verhindert so, dass es errichtet wird. Der Widerruf ist damit für beide Zwecke förderlich und somit geeignet.
c) Erforderlichkeit
Ein gleich geeignetes, milderes Mittel ist nicht ersichtlich.
im Rahmen des Ermessens den Vorzug zu geben. Vielmehr ist es so, dass die Behörde ihrerseits die Kostenfolge ihrer Entscheidung bedenken müsste, was allerdings im Interesse des Klimaschutzes den Widerruf nicht ausschließt. Im Ergebnis ist damit der Widerruf als angemessen zu bewerten. dient somit auch nicht dazu, die Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen zum Zeitpunkt der Erteilung sicherzustellen. Auch § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG NRW ist somit im Ergebnis nicht erfüllt.16 gegen Nebenbestimmungen zur Verfügung. Das spricht dafür, der Wirksamkeit bzw. Bestandskraft von Nebenbestimmungen – unabhängig von der Frage, ob es sich bei diesen um Verwaltungsakte handelt – eine solche Bedeutung zuzumessen. Dem Wortlaut des § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwVfG NRW lässt sich zudem nicht entnehmen, dass es sich um einen rechtmäßigen Vorbehalt handeln muss.25 Schließlich kann die Rechtswidrigkeit des Widerrufsvorbehalts auch ausreichend im Ermessen berücksichtigt werden.26 Im Ergebnis ist damit auch ein rechtswidriger, aber bestandskräftiger Vorbehalt grundsätzlich als tauglicher Widerrufsgrund zu bewerten.27
Voraussetzung der „Gefährdung des öffentlichen Interesses“ unterlaufen. Ein Widerruf gestützt auf Nr. 1 scheidet somit aus diesem Grund aus.30
eine gemeinsame Meinungsbildung und -äußerung gerichtet sein (erweiterter Versammlungsbegriff).33 Volksfeste und andere Vergnügungsveranstaltungen, die der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls dienen oder die als eine auf Unterhaltung gerichtete „Massenparty“ gedacht sind, reichen danach nicht. Problematisch ist, dass es sich um eine gemischte Veranstaltung handelt, die sowohl Unterhaltungselemente als auch kommunikative Elemente der Meinungsbildung beinhaltet. Bei solchen Veranstaltungen ist der Schwerpunkt entscheidend. Die Veranstaltung muss nach ihrem Gesamtgepräge beurteilt werden.34 Eine Versammlung ist danach nur dann anzunehmen, wenn die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung im Vordergrund steht. Die Stücke auf dem Konzert sollen zwar ausdrücklich zum Tanzen und Mitsingen einladen. Das Konzert erfolgt allerdings aus einem politischen Anlass heraus. Das Lied-Repertoire ist dem angepasst und multikulturell. Das Konzert soll zudem in ein großes Finale münden, bei dem alle gemeinsam ein Protestlied gegen Rechtsextremismus singen und der Aktivist A vorher eine (allerdings nur kurze) Rede gegen Rechtsextremismus hält. Der Einsatz von Musik und Tanz ist damit dem eigentlichen Zweck der Meinungsäußerung „gegen Rechts“ untergeordnet. Der Unterhaltungswert von Musik und Tanz wird gleichsam instrumentalisiert für den primär politischen Zweck. Der Schwerpunkt liegt daher auf der öffentlichen Meinungsäußerung. Auch nach dem erweiterten Versammlungsbegriff handelt es sich um eine Versammlung.
B. Grundrechte des I
I. Versammlungsfreiheit, Art. 8 Abs. 1 GG
In Betracht kommt eine Berufung auf das Grundrecht der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG.
1. Sachlicher Schutzbereich
Der sachliche Schutzbereich ist eröffnet (siehe oben).
2. Persönlicher Schutzbereich
I ist allerdings kein Deutscher nach Art. 116 Abs. 1 GG. Für EU-Ausländer wird zwar Art. 18 AEUV angewandt, wonach entweder EU-Bürger durch Art. 2 Abs. 1 GG mit angepasstem Schutzniveau (und entsprechender „Schrankenleihe“) oder aber durch Art. 8 Abs. 1 GG analog geschützt werden. I ist jedoch Inder und somit kein EU-Ausländer. I kann sich damit nicht auf Art. 8 Abs. 1 GG berufen.
II. Allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG
In Betracht kommt allerdings eine Berufung auf die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG.
1. Sachlicher Schutzbereich
Die freie Entfaltung der Persönlichkeit umfasst als Auffanggrundrecht die allgemeine Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne, nämlich jede Form menschlichen Verhaltens (Tun, Dulden oder Unterlassen), ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung im Einzelnen zukommt. Die Veranstaltung eines Konzerts ist somit vom sachlichen Schutzbereich von Art. 2 Abs. 1 GG erfasst.
2. Persönlicher Schutzbereich
Art. 2 Abs. 1 GG stellt ein „Jedermann-Grundrecht“ dar, somit kann I sich darauf berufen.
III. Zwischenergebnis
I kann sich auf die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG berufen.
C. Gesamtergebnis
D kann sich auf Art. 8 Abs. 1 GG berufen, I dagegen „nur“ auf Art. 2 Abs. 1 GG.
der Musikbranche etc.). Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass ein Eingriff in die Berufsfreiheit (nach dem nicht gefragt war) spätestens an dem Erfordernis einer berufsregelnden Tendenz des Versammlungsverbotes scheitern würde.
Zur Vertiefung
Michael/Kathstede, ZJS 2025, S. 1978.