Zwischenprüfungsklausur: Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes und Besetzung von Ausschüssen des Bundestages

# Lösungsvorschlag

Die Baugenehmigung ist wirksam, wenn es sich um einen Verwaltungsakt handelt, der wirksam bekannt gegeben wurde (§ 43 Abs. 1 VwVfG NRW) und weder zurückgenommen bzw. widerrufen, oder anderweitig aufgehoben wurde oder sich durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt (§ 43 Abs. 2 VwVfG NRW) hat, noch nichtig (§ 44 VwVfG NRW) ist. Die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes ist dagegen keine Wirksamkeitsvoraussetzung.1

I. Baugenehmigung als Verwaltungsakt

Es handelt sich bei der Baugenehmigung laut Bearbeitungsvermerk um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG NRW.

II. Bekanntgabe, § 41 VwVfG NRW

Die Baugenehmigung ist B (und auch N) am 17.11.2023 zugestellt und laut Bearbeitungsvermerk fehlerfrei bekannt gegeben worden, § 41 VwVfG NRW. Sie ist auch nicht in irgendeiner Weise aufgehoben worden und hat sich auch nicht erledigt (§ 41 Abs. 2 VwVfG NRW).

III. Nichtigkeit

Eine Unwirksamkeit könnte sich jedoch nach § 43 Abs. 3 VwVfG NRW ergeben, wenn die Baugenehmigung nichtig ist. Ein nichtiger Verwaltungsakt entfaltet keine Rechtswirkungen und kann auch nicht bestandskräftig werden. Die Nichtigkeit der Baugenehmigung könnte sich hier aus § 44 VwVfG NRW ergeben.

Bei der Erteilung der Baugenehmigung handelt es sich auch um eine Angelegenheit, die sich auf ein Grundstück bezieht, sodass sich die örtliche Zuständigkeit der Stadt M aus § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW ergibt. Die Baugenehmigung wurde somit von der Stadt D außerhalb ihrer nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW begründeten Zuständigkeit erlassen. Dass S als Mitarbeiterin im Straßenverkehrsamt außerdem sachlich unzuständig war, spielt in Bezug auf § 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW keine Rolle. Die Baugenehmigung ist nach § 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW nichtig.

2. Befangenheit der S

Zusatzfrage: Muss N die Baugenehmigung anfechten, damit sie keine Rechtswirkungen mehr entfaltet?

Ein nichtiger Verwaltungsakt ist unwirksam nach § 43 Abs. 3 VwVfG NRW und entfaltet – im Gegensatz zu einem „nur“ rechtswidrigen Verwaltungsakt – keinerlei Rechtswirkungen. N muss die Baugenehmigung also nicht erst anfechten, damit sie keine Rechtswirkungen mehr entfaltet.4

Beschlussvorlage debattiert und abgestimmt werden, können sie aber nicht mitstimmen. Im Plenum bleibt ihnen nur noch die Möglichkeit, dem Vorhaben im Ganzen zuzustimmen oder es im Ganzen abzulehnen. Insofern ist ihr Recht auf gleiche Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung beeinträchtigt.

III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Die Beeinträchtigung der Gleichheit des Mandats aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG könnte jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Das ist der Fall, wenn dieses Recht durch ein anderes Rechtsgut von Verfassungsrang beschränkbar ist und die Beeinträchtigung sich in den durch die Verfassung vorgegebenen Grenzen hält.

1. Beschränkbarkeit des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG

Die Beschränkbarkeit des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ist aus dem Verfassungsrecht zu entwickeln. Art. 38 Abs. 3 GG verweist zwar auf die nähere Ausgestaltung des Art. 38 GG durch Bundesgesetz. Dies ist aber weder als Gesetzesvorbehalt noch als strikter Vorbehalt des Gesetzes zu verstehen. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ist vielmehr darüber hinaus ins Verhältnis zu weiteren Bestimmungen des Grundgesetztes zu setzen. Die Statusrechte der Abgeordneten werden deshalb nicht schrankenlos gewährleistet, können aber nur durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang eingeschränkt werden, durch sog. kollidierendes Verfassungsrecht.

Vorliegend beeinträchtigt der § 57 Abs. 2 S. 2 GeschOBT die Gleichheit der Abgeordneten. Die GeschOBT ist keine Norm mit Verfassungsrang, sondern eine autonome Satzung eines Verfassungsorgans, die die parlamentarische Binnenorganisation betrifft.

§ 57 Abs. 2 S. 2 GeschOBT könnte jedoch eine Konkretisierung verfassungsrechtlicher Vorgaben darstellen. Die Bildung von Ausschüssen und deren spiegelbildliche Zusammensetzung dienen dazu, dass der Bundestag Sachfragen mit vertretbarem Aufwand und in vertretbarer Zeit bearbeiten und entscheiden kann. Damit wird die Erfüllung der verfassungsmäßigen Aufgaben des Bundestages sichergestellt. Dahinter steht der verfassungsimmanente Grundsatz der Funktionsfähigkeit des Bundestags. Weil die Mitglieder des Bundestages die Funktionsfähigkeit des Parlaments praxisnah beurteilen können und ein Interesse an deren Sicherung und Optimierung haben, überträgt das GG dem Parlament in Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG die Geschäftsordnungsautonomie.6 Sogar § 57 Abs. 2 S. 2 GeschOBT als „bloße“ Geschäftsordnungsnorm ist damit grundsätzlich geeignet, das freie und gleiche Mandat der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG einzuschränken. Bei seiner Anwendung sind die Verfassungsgüter der Abgeordnetengleichheit einerseits und der Funktionsfähigkeit des Bundestages andererseits zu berücksichtigen.

2. Funktionsfähigkeit des Bundestages und Spiegelbildlichkeitsprinzip

Das mit der Abgeordnetengleichheit kollidierende Verfassungsrechtsgut ist hier das Prinzip der Funktionsfähigkeit des Bundestages. Weil es dem Bundestag mit seinen derzeit 733 Mitgliedern unmöglich wäre, jede Sachfrage in angemessener Weise im Plenum zu klären, wird die Detailarbeit in der Sache auf eine Reihe von Fachausschüssen mit festgelegten Geschäftsbereichen übertragen. Das ist für eine effektive Arbeit des Bundestages ebenso unerlässlich wie vom GG an verschiedenen Stellen (z.B. Art. 43 GG) vorausgesetzt. Bestimmte Ausschüsse sind sogar vom GG ausdrücklich vorgesehen, vgl. Art. 45 ff. GG.

In den Ausschüssen wird ein gewichtiger Teil der parlamentarischen Aufgaben erledigt, für die ihm und seinen Mitgliedern die demokratische Legitimation durch das Volk übertragen wurde. Somit muss sich das Kräfteverhältnis zwischen den Fraktionen, das sich aus den Wahlen zum Bundestag ergibt, auch in der Besetzung der Ausschüsse widerspiegeln (Prinzip der Spiegelbildlichkeit). Die Besetzungen der Ausschüsse müssen verkleinerte Abbilder des Plenums sein, auch wenn sich kleinere Abweichungen durch die Rundung regelmäßig nicht vermeiden lassen.

Das Prinzip der Spiegelbildlichkeit verlängert das Repräsentationsprinzip, nach dem sich die in der Verhältniswahl festgestellten Mehrheitsverhältnisse des Wahlverhaltens in der Zusammensetzung des Bundestages spiegeln. Insofern handelt es sich auch um einen Ausfluss demokratischer Gleichheit, dass sich auch in den Ausschüssen die Mehrheitsverhältnisse des Bundestages spiegeln sollen. Zugleich steigert die Spiegelbildlichkeit die Effizienz der Arbeit des Bundestages. Die Ausschüsse sollten nämlich mehrheitsfähige Beschlussvorlagen für das Plenum vorbereiten. Dazu sollten sich die Mehrheitsverhältnisse in den Ausschüssen und im Plenum entsprechen.7

3. Praktische Konkordanz: Ausgleich zwischen Gleichheit der Abgeordneten und Prinzip der Spiegelbildlichkeit

Fraglich ist, ob die Geschäftsordnungsregelung des § 57 Abs. 2 S. 2 GeschOBT dem Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG einerseits und dem Prinzip der Spiegelbildlichkeit als Ausprägung des Grundsatzes der Funktionsfähigkeit des Bundestages andererseits ausreichend Rechnung trägt. Es kommt auf einen schonenden Ausgleich im Sinne praktischer Konkordanz zwischen den beiden Verfassungsgrundsätzen an. Dabei gilt es zu bedenken, dass es sich um Fragen der parlamentarischen Binnenorganisation handelt, für die Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG dem Bundestag nicht nur die Kompetenz zum Erlass einer Geschäftsordnung überträgt, sondern damit auch die Autonomie zur Regelung seiner internen Organisation vermittelt. Die Parlamentsautonomie ist Ausfluss der Volkssouveränität und Ausdruck der Gewaltenteilung. Vor diesem Hintergrund ist dem Bundestag ein weiter Ausgestaltungsspielraum zuzugestehen, solange den kollidierenden Verfassungsgütern ausreichend Sorge getragen ist.8

Einerseits sind die fraktionslosen Abgeordneten durch die Regelungen der GeschOBT nur in einem Ausschuss und dort nur mit beratender Stimme Mitglied. Dadurch sind ihre Mitwirkungsmöglichkeiten an der politischen Sacharbeit im Vergleich zu fraktionsangehörigen Abgeordneten stark begrenzt. Letztere sind zwar in der Regel auch „nur“ in einem Ausschuss Mitglied (vgl. § 57 Abs. 1 S. 2 GeschOBT), haben dort aber Stimmrecht und somit direkten Einfluss auf die Beschlussvorlage, deren Einzelheiten in dem Ausschuss verhandelt werden. Dass fraktionslose Abgeordnete in den Ausschüssen weniger Gestaltungsmacht haben, liegt aber nicht nur an ihrem fehlenden Stimmrecht, sondern ergibt sich auch daraus, dass „hinter ihnen“ nicht eine Fraktion steht, deren potentielles (und regelmäßig einheitliches) Stimmverhalten sie repräsentieren würden. Der Verlust an Einfluss ist damit weniger eine rechtliche Wirkung der Regelung, sondern vor allem eine faktische Konsequenz der Fraktionslosigkeit, die in der Regelung eine normative Entsprechung findet. Anders als Fraktionsangehörige müssen Fraktionslose sich nicht mit anderen Abgeordneten auf eine Position einigen und dabei ggf. Kompromisse eingehen.

Das Spiegelbildlichkeitsprinzip streitet rechtlich dagegen, allen Abgeordneten und damit auch denjenigen, die keiner Fraktion angehören, einen Ausschusssitz mit Stimmrecht zuzuweisen: Einzelne Abgeordnete, die also auch im Ausschuss nur „für sich selbst“ sprechen, machen einen so kleinen Bruchteil des Plenums aus, dass sie sonst notwendigerweise „überrepräsentiert“ wären. Es stünde den Einzelabgeordneten schließlich grundsätzlich frei, sich einer Fraktion oder Gruppe anzuschließen oder mit anderen Abgeordneten eine solche zu bilden, um ihren Einfluss zu optimieren. So betrachtet ist bereits die bloße Mitgliedschaft von fraktionslosen Abgeordneten vor dem Spiegelbildlichkeitsprinzip rechtfertigungsbedürftig. Diese könnten auch ohne Stimmrecht mehr Einfluss erlangen, als ihnen nach den Kräfteverhältnissen im Plenum zustünde. Ohne einen zumindest beratenden Ausschusssitz wären fraktionslose Abgeordnete jedoch von diesem wesentlichen Teil der Parlamentsarbeit gänzlich ausgeschlossen. Daher sieht der § 57 Abs. 2 S. 2 GeschOBT mit der Benennung von fraktionslosen Abgeordneten als beratende Mitglieder eine Regelung vor, die auf beide widerstreitenden Rechtsgüter eingeht.

Stünde ihnen dagegen ein Stimmrecht zu, würden dadurch die Kräfteverhältnisse in dem Ausschuss gestört. Es drohte eine Blockade der Arbeit des Bundestages, wenn wie im vorliegenden Fall die regierungstragenden Fraktionen in einem Ausschuss aufgrund der fehlenden Spiegelbildlichkeit keine „eigene“ Mehrheit mehr hätten. Der parlamentarische Ablauf wäre erheblich gefährdet, wenn dort solche Beschlussempfehlungen an das Plenum blockiert werden könnten, die Aussicht auf die Mehrheit im Bundestag hätten. Zwar haben offenere Mehrheitsverhältnisse durchaus das Potenzial, die parlamentarische Arbeit zu beleben und die Beteiligten dazu anhalten, wirklich mit einander um die beste Lösung in der Sache zu ringen. Darauf ist allerdings die deutsche Parteiendemokratie nicht aus- und eingerichtet, die eher von einem Dualismus zwischen Koalition und Opposition ausgeht.9 Das Abbild der Kräfteverhältnisse im Bundestag ließe sich freilich auch dadurch herstellen, dass die Anzahl der Ausschusssitze für die Ausschussmitglieder insgesamt so erhöht würde, dass eine Blockade im Ausschuss nicht mehr droht. Die Mitwirkungsrechte der fraktionslosen Abgeordneten kämen damit stärker zur Geltung. Sie wären den fraktionsangehörigen Abgeordneten sowohl im Ausschuss als auch im Plenum bei der Stimmabgabe gleichgestellt. Gleichzeitig liegt aber in jeder Vergrößerung der Ausschüsse eine potenzielle Beeinträchtigung der Arbeitsfähigkeit. Außerdem hätten die fraktionslosen Abgeordneten in ihren Ausschüssen weiterhin überproportional viel Einfluss im Vergleich zu den fraktionsangehörigen Ausschussmitgliedern: Letztere repräsentieren in den Ausschüssen immer auch ihre Fraktionskollegen und müssen sich mit diesen ggf. im Kompromiss auf eine gemeinsame Position einigen. Dagegen handeln die Fraktionslosen ausschließlich für sich selbst. Die Benennung von fraktionslosen Abgeordneten als beratende Mitglieder führt zwar zu einem Weniger an Mitwirkungsrechten im Ausschuss, stellt sie aber gegenüber den fraktionsangehörigen Abgeordneten nicht rechtlos und ermöglicht weiterhin eine aktive Teilnahme an den Ausschussberatungen. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit wird bei den Abstimmungen im Ausschuss gewahrt, für die Beratungen aber im Sinne der Mitwirkungsrechte der fraktionslosen Abgeordneten modifiziert. Die Regelung des § 57 Abs. 2 S. 2 GeschOBT trägt mithin beiden kollidierenden Verfassungsgütern Rechnung und stellt einen schonenden Ausgleich zwischen diesen her.

Die Beeinträchtigung der Gleichheit der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ist somit gerechtfertigt.

Ausschuss haben muss.10 Dann wäre § 57 Abs. 2 S. 2 GeschOBT als materiell verfassungswidrig anzusehen.

Zur Vertiefung

Michael/Materne/Witthaut, ZJS 2024, S. 1902.