Fortgeschrittenenklausur Besonderes Verwaltungsrecht: Ein teurer Feuerwehreinsatz

# Lösungsvorschlag

(c)

Die Klage der B hat Aussicht auf Erfolg, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen und die Klage zulässig und begründet ist.

A. Sachentscheidungskompetenz des Gerichts

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO

Da keine aufdrängenden Sonderzuweisungen ersichtlich sind, bestimmt sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO. Es müsste sich demnach um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handeln und es dürfte auch keine abdrängende Sonderzuweisung vorliegen.

Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt vor, wenn die streitentscheidenden Normen solche des öffentlichen Rechts sind. Öffentlich-rechtliche Normen sind solche, die den Hoheitsträger als solchen berechtigen und verpflichten (sog. modifizierte Subjektstheorie).1 Als streitentscheidende Normen dienen hier vor allem die Normen des Feuerwehrgesetzes, auf die der Kostenbescheid der E, gegen den B nun vorgehen möchte, beruht. Das Feuerwehrgesetz berechtigt E gerade in ihrer Funktion als Hoheitsträgerin, womit nach der modifizierten Subjektstheorie eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit gegeben ist.

Auch eine Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art liegt vor, da mangels eines Streits zweier Verfassungsorgane über Verfassungsrecht keine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit gegeben ist. Da auch keine abdrängende Sonderzuweisung vorliegt, ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet.

II. Zuständiges Gericht

Das Gericht ist laut Sachverhalt zuständig.

III. Zwischenergebnis

Die Sachentscheidungskompetenz des Gerichts ist gegeben.

B. Zulässigkeit

I. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem klägerischen Begehren, § 88 VwGO. B möchte gegen den Kostenbescheid der E vorgehen und begehrt das Entfallen der Pflicht zur Zahlung. In Betracht kommt demnach eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO. Hierbei ist das Klägerbegehren auf die Aufhebung eines Verwaltungsakts gerichtet. Ein Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 VwVfG ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Fraglich ist, ob vorliegend zum einen eine „hoheitliche Maßnahme“ und zum anderen eine Außenwirkung gegeben ist, da der Kostenbescheid von einem Hoheitsträger an einen anderen Hoheitsträger gerichtet ist.

Zunächst müsste eine hoheitliche Maßnahme vorliegen. Die Hoheitlichkeit einer Maßnahme ist dann zu bejahen, wenn die handelnde Behörde zum einen einseitig handelt, was die Maßnahme von vertraglichen Regelungen abgrenzt. Zum anderen erfolgt dieses einseitige Handeln auf der Inanspruchnahme besonderer, exklusiver Befugnisse.2 Dieses Merkmal der Hoheitlichkeit geht nicht bereits in dem Merkmal „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“ auf, wie teilweise vertreten wird.3 Diese Ansicht ist bereits aufgrund des Wortlauts des § 35 Abs. 1 VwVfG abzulehnen: Dieser nennt sowohl das Merkmal „hoheitlich“ als auch das Merkmal „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“, was bei Identität überflüssig wäre. Vielmehr umfasst das Merkmal „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“ die Abgrenzung der Rechtsform des behördlichen Handelns zu privatrechtlichem Handeln, während die Hoheitlichkeit vor allem auf die Einseitigkeit des behördlichen Handelns im Unterschied zu einer konsensualen Maßnahme abzielt.4

Das Merkmal der Einseitigkeit ist vorliegend durch den Bescheid der E erfüllt. Fraglich ist jedoch, ob die Inanspruchnahme von besonderen, exklusiven Rechten ein Subordinationsverhältnis voraussetzt. Ein solches Subordinationsverhältnis ist typischerweise dann zu bejahen, wenn ein Über- und Unterordnungsverhältnis zwischen Bürger und Staat vorliegt.5 Dies entspricht auch dem Gedanken des Bürgers als „Untertan der Verwaltung“6. Vorliegend handelt es sich jedoch nicht um ein Staat-Bürger-Verhältnis, sondern um ein Staat-Staat-Verhältnis. Gegen die Begrenzung des Begriffs „hoheitlich“ auf das Staat-Bürger-Verhältnis spricht jedoch, dass die Legaldefinition des § 35 S. 1 VwVfG nicht den Adressaten eines Verwaltungsakts erwähnt. Des Weiteren ergibt sich aus sonstigen Normen des VwVfG die explizite Begrenzung der Adressatenstellung auf den Bürger, was in § 35 VwVfG jedoch nicht der Fall ist. Ebenso kann der Hoheitsträger auch gegenüber einem anderen Hoheitsträger von seinen Sonderrechten Gebrauch machen, wenn sich aus diesen nichts anderes ergibt. Der Gebrauch von Sonderrechten steht somit nicht notwendigerweise in einem kumulativen Verhältnis zum Vorliegen eines Subordinationsverhältnisses. Auch im Gleichordnungsverhältnis kann ein Hoheitsträger von seinen Sonderrechten Gebrauch machen. Adressat eines Verwaltungsaktes kann damit jedes denkbare Rechtssubjekt sein.7 Das Merkmal „hoheitlich“ setzt demnach kein Staat-Bürger-Verhältnis voraus und ist auch zwischen zwei Hoheitsträgern erfüllt.

Fraglich ist jedoch, ob bei einem Bescheid zwischen zwei Hoheitsträgern eine Außenwirkung gegeben ist. Voraussetzung dieser Außenwirkung ist, dass der Rechtskreis der anordnenden Behörde verlassen wird.8 Vorliegend könnte dem entgegenstehen, dass auf beiden Seiten ein staatlicher Hoheitsträger steht, die staatliche Sphäre demnach nicht verlassen wurde. Eine solche fehlende Außenwirkung wird insbesondere dann bejaht, wenn beide Hoheitsträger denselben Rechtsträger haben.9 Bei Hoheitsträgern mit unterschiedlichen Rechtsträgern kann aufgrund der Stellung verschiedener Rechtssubjekte auf Urheber- und Adressatenseite hingegen eine Außenwirkung bejaht werden, insbesondere wenn der jeweils andere Hoheitsträger gerade in seiner Qualität als eigenstände Rechtspersönlichkeit betroffen ist.11 Vorliegend erlässt die Gemeinde E einen Bescheid gegen den Bund B. Es liegen demnach zwei verschiedene Rechtsträger vor. B wird gerade als Inhaberin der Bundeswasserstraße adressiert, womit sie auch in ihrer Qualität als eigenständige Rechtspersönlichkeit betroffen ist. Die Außenwirkung ist zu bejahen. Der Leistungsbescheid der E ist demnach als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Statthafte Klageart ist dementsprechend die Anfechtungsklage, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO.

Hinweis: Eine andere Ansicht ist – insbesondere im Rahmen der Außenwirkung – sehr gut vertretbar. Wird der Verwaltungsakt und demnach auch eine Anfechtungsklage verneint, muss der Fall über die Leistungsklage gelöst werden.

ben, ist vorliegend jedoch nicht ersichtlich. Insbesondere dient Art. 28 BayFwG allein dem öffentlichen Interesse und begründet dementsprechend keine Abwehrrechte Einzelner. Demnach ist die Klagebefugnis gem. § 42 Abs. 2 VwGO zu verneinen.

Verwaltungsakt rechtswidrig war und B dadurch in ihren Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

I. Passivlegitimation

E ist gem. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO passivlegitimiert.

II. Rechtmäßigkeit des Bescheids

Fraglich ist, ob der Kostenbescheid der E rechtmäßig war. Hierzu muss der Bescheid auf einer rechtmäßigen Rechtsgrundlage beruhen und formell sowie materiell rechtmäßig sein.

1. Rechtsgrundlage

Bei der Auferlegung des angefochtenen Kostenbescheids handelt es sich um eine belastende Verwaltungsmaßnahme. Folglich bedarf es entsprechend dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes einer entsprechenden Rechtsgrundlage. Als gesetzliche Grundlage kommt Art. 28 Abs. 1 S. 1, 2, Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 S. 1 Nr. 1 Alt. 2 BayFwG in Betracht.

2. Formelle Rechtmäßigkeit des Bescheids

Der Kostenbescheid ist formell rechtmäßig, wenn die erlassende Behörde zuständig ist sowie etwaige Form- und Verfahrensvorschriften eingehalten sind.

a) Zuständigkeit

Gem. Art. 28 Abs. 1 S. 1 BayFwG können die Gemeinden, deren gemeindliche Feuerwehr ausgerückt ist, für die Aufwendungen Kosten verlangen. Vorliegend ist demnach die Gemeinde E zuständig.

b) Verfahren

Eine Anhörung nach Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG ist erfolgt.

3. Materielle Rechtmäßigkeit

Die materielle Rechtmäßigkeit des Bescheids liegt vor, wenn der Tatbestand erfüllt ist und auf Rechtsfolgenseite keine Ermessensfehler vorliegen.

a) Tatbestand

Zunächst müsste der Tatbestand von Art. 28 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 Nr. 2 BayFwG erfüllt sein.

aa) Vorliegen einer Einsatzsituation nach Art. 28 Abs. 2 Nr. 2 BayFwG

Zur Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids müsste zunächst eine Einsatzsituation der Feuerwehr vorliegen. Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayFwG scheidet mangels der Herbeiführung einer Gefahr durch ein Fahrzeug aus. In Betracht kommt demnach eine Einsatzsituation nach Abs. 2 Nr. 2. Voraussetzung hierfür ist ein Einsatz im technischen Hilfsdienst. Technischer Hilfsdienst ist nach der Legaldefinition des Art. 1 Abs. 1 BayFwG technische Hilfe bei Unglücksfällen oder Notständen im öffentlichen Interesse. Vorliegend könnte eine Notstandslage vorliegen. Eine Notstandslage ist hier durch eine Parallelwertung von § 228 BGB anzunehmen, wenn einem Rechtsgut von einer Sache Gefahr droht.18 Durch die Vermischung des Öls mit Wasser könnten schwere Schäden für die Tier- und Pflanzenwelt entstehen. Außerdem wird die Wasserqualität erheblich beeinträchtigt. Eine Notstandslage ist demnach zu bejahen. Deren Beseitigung müsste auch im öffentlichen Interesse liegen. Die Feuerwehr der Gemeinde hat das Mineralöl aus dem Wasser abgeschöpft, um den Schaden für das Wasser und die Tier- und Pflanzenwelt zu minimieren. Hohe Wasserqualität sowie die Sicherheit des Gewässers stellen ein Interesse der Allgemeinheit dar. Dementsprechend lag der Einsatz der Feuerwehr im öffentlichen Interesse, technischer Hilfsdienst war vorliegend gegeben. Eine Einsatzsituation nach Art. 28 Abs. 2 Nr. 2 BayFwG lag vor.

Denkbar wäre eine Adressatenstellung der B aus Art. 28 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 Alt. 2 BayFwG. Demnach ist zum Kostenersatz verpflichtet, wer in den Fällen des Art. 28 Abs. 2 Nrn. 1, 2 BayFWG zur Beseitigung der von der Feuerwehr behobenen Gefahr verpflichtet war. Eine Pflicht zur Beseitigung der Gefahr im Sinne des Feuerwehrrechts könnte sich für B sowohl aus dem Innehaben der tatsächlichen Gewalt über die störende Sache als auch aus ihrer Eigentümerstellung an der Bundeswasserstraße folgen.

(1) Adressatenstellung aus tatsächlicher Gewalt

B könnte tatsächliche Gewalt über das Öl, das Wasser und/oder das Öl-Wasser-Gemisch innehaben. Hierbei kann der Gedanke der allgemeinen Verantwortlichkeitsdogmatik des Polizeirechts übertragen werden: Verantwortlich für den Zustand von Sachen ist der Inhaber der tatsächlichen Gewalt.19 Inhaber der tatsächlichen Gewalt ist derjenige, der über tatsächliche Einwirkungsmöglichkeiten auf die Sache verfügt.20 B müsste demnach zum Zeitpunkt des Feuerwehreinsatzes Einwirkungsmöglichkeiten auf das Wasser, das Öl oder das durch die Verunreinigung entstandene Öl-Wasser-Gemisch gehabt haben.

Bezüglich der sich auf einem Fließgewässer befindlichen Öllache ist eine solche Sachherrschaft schon deshalb auszuschließen, weil deren Ausdehnung und Gestalt sich fortlaufend ändern, so dass es an einem räumlich abgrenzbaren körperlichen Gegenstand gem. § 90 BGB fehlt. Demnach stellt der Ölfilm auf dem Main-Donau-Kanal keine rechtlich selbstständige Sache dar, sondern war mit dem Wasser verbunden und bildete mit diesem einen einheitlichen Gegenstand. Eine tatsächliche Gewalt bezüglich des Öls ist dementsprechend auszuschließen.

Denkbar wäre eine Sachherrschaft hinsichtlich des Öl-Wasser-Gemisches. Jedoch ist das Grünstück, auf dem sich die Bundeswasserstraße befindet, der Allgemeinheit frei zugänglich, sodass die Herrschaftsbeziehung der B sich von derjenigen beliebiger anderer Personen nicht unterscheidet. Bei Bundeswasserstraßen ist aufgrund der Vorschriften über den Gemeingebrauch (§ 25 WHG) und über die Benutzungsbefugnis für Wasserfahrzeuge (§ 5 WaStrG) ein allgemeines Betretungsrecht anzunehmen. Inhaber der tatsächlichen Gewalt im Sinne der Verantwortlichkeitsdogmatik des Polizeirechts kann jedoch nur sein, wer über besondere faktische Einwirkungsmöglichkeiten auf die störende Sache verfügt, aus denen sich eine spezielle Verantwortlichkeit für deren Zustand ableiten lässt.21 Daran fehlt es, wenn wegen eines Betretungs- und Benutzungsrechts der Allgemeinheit jedermann in gleicher Weise auf die Sache zugreifen kann. Eine Adressatenstellung lässt sich demnach nicht aus tatsächlicher Gewalt begründen.

(2) Adressatenstellung aus Eigentümerstellung

B könnte jedoch in ihrer Stellung als Eigentümerin der Bundeswasserstraße Zustandsstörerin sein. Die Eigentumsstellung der B ergibt sich aus § 4 Abs. 1 WHG i.V.m. Art. 89 Abs. 1 GG.

(3) Polizeipflichtigkeit von Hoheitsträgern

Der Inanspruchnahme der B könnte jedoch eine fehlende Polizeipflichtigkeit von Hoheitsträgern entgegenstehen. Zu einer solchen Polizeipflichtigkeit treffen die polizei- und sicherheitsrechtlichen Normen zur Verantwortlichkeit keine Aussage. Grundsätzlich kann auch ein Hoheitsträger Störer im Sinne des Polizeirechts sein.22 Diese denkbare Störereigenschaft eines Hoheitsträgers wird als Problem der materielle Polizeipflichtigkeit betrachtet. Sie ergibt sich bereits daraus, dass Hoheitsträger bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben an die sich aus den Gesetzen und anderen Rechtsvorschriften ergebenden Bestimmungen zur Einhaltung des Gefahrenabwehrrechts gebunden sind und bei einer Nichteinhaltung als Störer klassifiziert werden können. Verursacht ein Hoheitsträger eine Gefahr, ist er für diese auch verantwortlich. Demnach ist eine solche materielle Polizeipflichtigkeit zu bejahen. Im Rahmen der Frage nach der formellen Polizeipflichtigkeit stellt sich die Frage, ob Hoheitsträger die Befugnis haben, gegen einen anderen Hoheitsträger einzuschreiten, der eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung verursacht hat. Dies ist grundsätzlich umstritten.24 Im vorliegenden Fall ist eine Polizeipflichtigkeit aber bereits aus dem Sinn und Zweck des Feuerwehrgesetzes zu bejahen. Die Feuerwehr der E wurde als technischer Hilfsdienst zur Gefahrenbeseitigung gerufen. Die Gefahr – das Mineralöl im Wasser des Main-Donau-Kanals – musste aufgrund möglicherweise folgender Schäden beseitigt werden. Für die Situation war B zwar nicht aufgrund von eigenen Handlungen verantwortlich, jedoch dennoch als Eigentümerin der Bundeswasserstraße Zustandsstörerin. Vorliegend geht es nicht darum, gegen einen anderen Hoheitsträger aufgrund dessen Tätigwerdens einzuschreiten. Der Schwerpunkt liegt auf der Inanspruchnahme des Kostenträgers auf der Kostenebene. Die Argumente gegen eine (formelle) Polizeipflichtigkeit sind auf den vorliegenden Fall somit nicht übertragbar.

Dementsprechend ist die auf die Kosten bezogene Polizeipflichtigkeit der B zu bejahen.

(4) Zwischenergebnis

B war als Zustandsstörerin demnach richtige Adressatin des Kostenbescheids und somit passivlegitimiert.

cc) Zwischenergebnis

Sowohl eine Einsatzsituation nach Art. 28 Abs. 2 Nr. 2 BayFwG als auch die Passivlegitimation des Kostenpflichtigen sind zu bejahen. Der Tatbestand von Art. 28 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 S. 1 Nr. 1 Alt. 2 BayFwG ist demnach erfüllt.

b) Rechtsfolge

Die materielle Rechtmäßigkeit des Bescheids setzt außerdem voraus, dass auf der Rechtsfolgenseite keine Ermessensfehler vorgelegen haben, was vom Verwaltungsgericht allerdings nur in den Grenzen des § 114 S. 1 VwGO überprüft werden kann.

E steht grundsätzlich ein Ermessen zu, ob sie einen Kostenbescheid erlässt, vgl. „die Gemeinden können“ und „Kostenersatz […] kann verlangt werden“ in Art. 28 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 BayFwG. Ein Ermessensfehler könnte sich jedoch aus der Adressatenwahl ergeben. Laut Sachverhalt verweist B die E auf den Freistaat Bayern als richtigen Adressaten des Bescheids. Wie oben jedoch bereits geprüft, kommt nur B als Adressatin i.S.d. Art. 28 Abs. 2 BayFwG in Betracht. Ermessensfehler bei der Adressatenwahl kommen demnach nicht in Betracht.

Bei der Ermessensentscheidung, ob E nun einen Kostenbescheid erlässt oder nicht, ist auch zu berücksichtigen, dass B geltend gemacht hat, dass sie insbesondere im Hinblick auf die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit, Art. 61, 62 GO, von der Möglichkeit eines Kostenbescheids Gebrauch gemacht hat. Auch Gründe für einen Billigkeitsverzicht nach Art. 28 Abs. 1 S. 3 BayFwG oder anderweitige Gründe, die für ein Absehen von der Inanspruchnahme der B sprechen, liegen nicht vor.

Insgesamt überwiegt bei einer Abwägung der jeweiligen Interessen das Interesse der E am Ersatz der entstandenen Aufwendungen. Ermessensfehler sind demnach nicht ersichtlich.

c) Zwischenergebnis

Der Kostenbescheid war materiell rechtmäßig.

4. Zwischenergebnis

Der Kostenbescheid war rechtmäßig.

III. Zwischenergebnis

Die Klage der B ist aufgrund der Rechtmäßigkeit des Bescheids unbegründet.

D. Ergebnis

Die Klage der B wird keinen Erfolg haben.

Zur Vertiefung

Reyher, ZJS 2024, S. 1847.