Schwerpunkt · ~300 Min.
Ende für „Ende Gelände“?
ZJS 2023, S. 1730
Sachverhalt
Am Abend des 1.2.2022 fuhren zwei Polizeibeamte der örtlichen Polizeiwache Streife im Gebiet der kreisangehörigen Stadt Datteln im Land Nordrhein-Westfalen. Auf einer Straße in Richtung des Steinkohlekraftwerks Datteln IV trafen sie auf drei Personen, die mit größeren Rucksäcken zu Fuß unterwegs waren.
Misstrauisch geworden, hielten die Polizeibeamten an und stellten fest, dass es sich um die Studierenden der Theologie D, S und T aus Münster in Westfalen handelte. Auf Nachfrage, was sie um diese Zeit in dieser Gegend zu suchen hätten, antworteten D, S und T, dass sie sich dazu nicht äußern müssten, schließlich täten sie nichts Verbotenes. Daraufhin durchsuchten die Polizeibeamten die Rucksäcke und stellten fest, dass D, S und T unter anderem Schlafsäcke, Proviant, Helme, Stirnlampen und Seile mit sich führten.
Damit meinten die Polizeibeamten zu wissen, „was Sache ist“. Sie nahmen an, dass D, S und T zur Organisation „Ende Gelände“ gehörten, einem Bündnis von Klima-Aktivist:innen, das in der Vergangenheit an verschiedenen Protestaktionen im Bereich von Kraftwerken sowie im Hambacher Forst beteiligt war. Dabei ist es vereinzelt zur Begehung von Straftaten wie dem Hausfriedensbruch (§ 123 StGB), der Körperverletzung (§ 223 StGB), dem Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte (§ 113 StGB) oder der Störung öffentlicher Betriebe (§ 316b StGB) durch Personen aus der Reihe und dem Umfeld von „Ende Gelände“ gekommen.
Mit dem Vorwurf konfrontiert, sie würden als Mitglieder von „Ende Gelände“ Störaktionen auf dem Gelände des Kraftwerks Datteln IV planen, antworteten D, S und T, dass sie zwar Sympathien für „Ende Gelände“ hätten, weil man sich unbedingt für die Bewahrung der Schöpfung einsetzen müsse. Sie selbst seien aber weder an der Organisation noch an der Durchführung von irgendwelchen Störaktionen beteiligt.
Das überzeugte die Polizeibeamten nicht – auch wenn sie tatsächlich keine positive Kenntnis über geplante Aktivitäten von „Ende Gelände“ am 1.2.2022 oder in der unmittelbaren Folgezeit hatten. Mit der Begründung, es sei zu erwarten, D, S und T würden auf das Gelände des Kraftwerks eindringen und mit anderen Aktivist:innen gefährliche Störaktionen veranstalten, sprachen sie ihnen gegenüber das Verbot aus, bis zum 1.5.2022 den Bereich des Kohlekraftwerks Datteln IV in Datteln zu betreten und sich dort aufzuhalten. Begründet wurde die Maßnahme damit, dass sie sich als Ortsfremde zur Abendzeit in der Nähe des Kraftwerks aufhielten, zudem aus ihrer offensichtlichen Nähe zu „Ende Gelände“ und der mitgeführten Ausrüstung. Auf die kritische Rückfrage der Studierenden, was genau mit „Bereich“ gemeint sei, ergänzten die Polizeibeamten, sie dürften „sich einfach nicht in Sichtweite des Kraftwerks“ begeben. Nachdem D, S und T energisch, aber erfolglos gegen die Maßnahme protestierten, machten sie sich auf den Rückweg und die Polizeibeamten setzten ihre Streife fort.
Nach etwa 45 Minuten kehrten die Polizeibeamten noch einmal in die Nähe des Kraftwerks zurück. Tatsächlich trafen sie auf einer Straße direkt neben dem Kraftwerksgelände erneut auf D, S und T. Die Polizeibeamten, deren Geduld nun endgültig am Ende war, wiesen die drei Studierenden auf ihren Verstoß gegen das zuvor ausgesprochene Verbot hin. Diese erwiderten, das Verbot sei doch klar rechtswidrig. Selbst wenn, so sei doch die Umwelt wichtiger als die Bindungswirkung von Verwaltungsakten. Daraufhin verbrachten die Beamten die weiter uneinsichtigen D, S und T in ihr Dienstfahrzeug und fuhren mit ihnen zum ca. 25 Kilometer entfernten Dortmunder Hauptbahnhof und ließen sie mit dem Hinweis auf Anschlussmöglichkeiten nach Münster dort gehen.
D, S und T kamen in Münster, noch immer aufgebracht, an. Sie suchten die befreundete Jurastudentin J auf und schilderten ihr das Geschehen in Datteln. Ihre Erregung bezog sich allein auf das Verbot, sich dem Bereich des Kraftwerks zu nähern und auf die anschließende Verbringung nach Dortmund. Die von der Polizei erhobenen Vorwürfe entbehrten jeder Grundlage. Selbst wenn sie sich an einer Aktion von „Ende Gelände“ hätten beteiligen wollen, bedeute das nicht, dass sie auch Straftaten planen würden. Außerdem sei das Verbot völlig überzogen, weil auch von ihnen geplante friedliche Proteste im Umfeld des Kraftwerks für drei Monate untersagt seien. T weist J zudem daraufhin, dass er als ehemaliger Pfadfinder zwar wisse, dass die Sichtweite eines Durchschnittsmenschen etwa 4,7 Kilometer betrage, man also den vom Verbot umfassten Bereich durchaus ermitteln könne. Auf der anderen Seite hänge dies aber von Wetterverhältnissen und der individuellen Sehkraft ab; das alles sei also sehr unkonkret. Auch die Verbringung könne nicht rechtens gewesen sein. D, S und T hätten noch im Zug nach Münster auf ihren Smartphones durch „die Gesetzbücher“ gescrollt und nirgends einen entsprechenden Paragraphen gefunden, vor allem hätten die Polizeibeamten sie ja nicht nur aus der Reichweite des Kraftwerks gebracht, sondern ganz bis nach Dortmund.
Fallfrage
D, S und T bitten J, die beiden Maßnahmen auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu prüfen. Was wird J ihren Freunden D, S und T antworten?
Musterlösung anzeigenErst selbst versuchen – die Lösung liest sich danach anders.
# Lösungsvorschlag
Vorbemerkungen
Die Klausur weist einen mittleren Schwierigkeitsgrad auf. Sie birgt Herausforderungen vor allem durch ihren Umfang. Unbedingt erforderlich war mithin eine richtige Schwerpunktsetzung: Notwendig war ein Fokus auf die von den Beteiligten aufgeworfenen Probleme und die Übertragung der zahlreichen Argumente aus dem Sachverhalt in die richtigen Prüfungspunkte. Unproblematisches war in der größtmöglichen Knappheit abzuarbeiten.
Die folgende Lösung zeigt – wie immer – lediglich einen denkbaren Weg zur rechtlichen Bewertung des Sachverhalts auf. An einigen Stellen sind andere Lösungen denkbar, worauf an den wesentlichen Punkten hingewiesen wird.
Das Verbot, sich dem Bereich des Kraftwerks Datteln IV zu nähern, und die anschließende Verbringung nach Dortmund sind rechtmäßig, wenn sie auf einer verfassungsmäßigen Ermächtigungsgrundlage beruhen und formell sowie materiell rechtmäßig sind.
A. Aufenthaltsverbot
I. Ermächtigungsgrundlage
Das Verbot, den Bereich des Kohlekraftwerks Datteln IV in Datteln zu betreten und sich dort aufzuhalten, könnte als Aufenthalts- und Betretungsverbot auf § 34 Abs. 2 PolG NRW gestützt werden. An der Verfassungsmäßigkeit des § 34 Abs. 2 PolG NRW bestehen keine Zweifel.
i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG NRW. Daher waren D, S und T nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW vor dem Erlass anzuhören. D, S und T haben die Gelegenheit erhalten, sich zu den gegen sie erhobenen Vorwürfen und den Maßnahmen der Polizeibeamten zu äußern. Eine Anhörung ist damit erfolgt.4
3. Form
Das Aufenthalts- und Betretungsverbot konnte nach § 37 Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW mündlich ergehen.
4. Zwischenergebnis
Das Verbot ist formell rechtmäßig.
III. Materielle Rechtmäßigkeit
Das Aufenthalts- und Betretungsverbot müsste auch materiell rechtmäßig sein. Dafür müssten die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage vorliegen und die Polizeibeamten das ihnen nach § 34 Abs. 2 S. 1 PolG NRW zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt haben.
1. Tatbestandsvoraussetzungen
a) Eingriffsschwelle
Nach § 34 Abs. 2 PolG NRW müssen für ein Aufenthalts- und Betretungsverbot Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass eine Person in einem bestimmten örtlichen Bereich eine Straftat begehen oder zu ihrer Begehung beitragen wird. Erforderlich ist damit die hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass in dem betroffenen örtlichen Bereich eine Straftat begangen bzw. zu ihrer Begehung beitragen werden soll.5 Notwendig ist eine auf Tatsachen gestützte Prognoseentscheidung.6 Nicht ausreichend sind bloße Vermutungen oder subjektive Einschätzungen.7 Es müssen Tatsachen vorliegen, aus denen mit der erforderlichen Sicherheit auf die bevorstehende Begehung von Straftaten gerade durch die betreffende Person geschlossen werden kann.8 Das Schadensereignis muss jedenfalls ansatzweise in sachlicher, zeitlicher und personeller Sicht konkretisiert werden können.9
entsprechenden Verständnis des qualifizierten Gesetzesvorbehalts in Art. 11 Abs. 2 GG, dem Kriminalvorbehalt, begründet.13 Es ist aber nicht anzunehmen, dass dieser Vorbehalt den Gesetzgeber auch im Bereich der Gefahrenabwehr derart beschränken soll, zumindest müssten für die Ableitung solcher schematischen Maßstäbe dringende Gründe vorgebracht werden, die hier nicht ersichtlich sind.14 Eine Auseinandersetzung hiermit war mangels entsprechender Hinweise im Sachverhalt weder erforderlich noch erwartet.
c) Verantwortlichkeit
§ 34 Abs. 2 PolG NRW enthält eine eigene, gegenüber §§ 4 ff. PolG NRW spezielle Adressatenregelung, nach der das Aufenthaltsverbot an die Person zu richten ist, die die Straftat begehen bzw. zu ihr beitragen wird. Das ist bei D, S und T der Fall.
2. Ermessen
Die Polizei müsste das ihr nach § 34 Abs. 2 PolG NRW zustehende Ermessen auch gem. § 3 Abs. 1 PolG NRW pflichtgemäß ausgeübt haben. Hier könnte sie ihr Handlungsermessen dadurch überschritten haben, dass das ausgesprochene Aufenthaltsverbot die gesetzlichen Grenzen der Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW) und der Verhältnismäßigkeit (§ 2 PolG NRW) überschritten hat.
NRW oder ein kürzer befristetes und räumlich beschränkter wirkendes Aufenthaltsverbot. Diese Maßnahmen könnten gegenüber dem ausgesprochenen Aufenthaltsverbot, das die Anwesenheit von D, S und T großflächig und für drei Monate unterbinden kann, nicht gleich geeignet sein. Das setzt jedoch die Annahme voraus, dass D, S und T nicht nur für den 1.2.2022, sondern auch darüber hinaus Störaktionen planen, die zu den befürchteten Straftaten führen können. Dafür ist hier aber nichts ersichtlich. Weder aus dem Verhalten von D, S und T am 1.2.2022 noch aus der bekundeten Nähe zu „Ende Gelände“ folgt mit der erforderlichen Gewissheit, dass sie über diesen Zeitpunkt hinaus die Begehung von Straftaten planen. Das Aufenthaltsverbot war damit schon nicht erforderlich.
IV. Ergebnis zum Aufenthaltsverbot
Das Aufenthaltsverbot ist rechtswidrig.
B. Verbringung
Die Maßnahme, mit der die Polizei D, S und T gegen ihren Willen an den Dortmunder Hauptbahnhof gefahren und dort zurückgelassen hat, wird als „Verbringungsgewahrsam“ bezeichnet.21 Letztlich kann diese Frage offenbleiben, da die Durchsetzung durch die Reichweite des Aufenthaltsverbots als Grundverfügung begrenzt wird.26 Die Fahrt weit über den „Bereich“ von Datteln IV hinaus nach Dortmund war also jedenfalls nicht durch § 35 Abs. 1 Nr. 3 PolG NRW gedeckt. entfalten.33 Die Frage der Sperrwirkung der Standardermächtigung ist nicht abschließend geklärt. Teilweise wird auf die Typizität der Situation, teilweise auf die Eingriffsintensität der Maßnahme abgestellt.34 Nach beiden Gesichtspunkten scheidet ein Rückgriff auf die Generalklausel im Falle des Verbringungsgewahrsams aus: Die Maßnahme wird seit über 50 Jahren praktiziert und wird angesichts von, im Einzelfall aufgetretenen, schwerwiegenden Folgen für Verbrachte wegen ihres zweifelhaften Rufs öffentlich diskutiert.35 Es handelt sich also nicht um eine atypische Maßnahme. Vor allem wegen der – aus der Verbindung von Gewahrsamselementen mit dem zwangsweise durchgesetzten Ortswechsel resultierenden – Eingriffsintensität erscheint es angezeigt, dass der Gesetzgeber Verfahrensvorschriften und Anforderungen an den Verbringungsort sowie Schutzvorkehrungen für den Verbrachten regelt.36
Eine Ermächtigungsgrundlage für die Verbringung von D, S und T bestand nicht.
Zur Vertiefung
Jürgensen, ZJS 2023, S. 1730.