Staatsexamen · ~300 Min.
Examensklausur: 40.000 t Schredder-Schrott
ZJS 2021, S. 1468
Sachverhalt
Bis Ende 2018 betrieb die R-GmbH (R) in Mannheim eine Zerdiratoranlage, in der bestimmte Bestandteile von Autowracks geschreddert wurden. Zudem beabsichtigte R, eine weitere Anlage zu errichten, in der Altautos vollständig recycelt werden sollten („Full-Recycling“). Das in der Zerdiratoranlage anfallende Schredder-Material sollte dabei in der geplanten Anlage einer thermischen Verwertung zugeführt werden.
In Verfolgung dieses Vorhabens begann R ab 2017 damit, die in ihrer Zerdiratoranlage anfallenden Schredderrückstände für die geplante spätere Verwertung zwischenzulagern. Zu diesem Zweck mietete R eine Lagerhalle, welche sich zu diesem Zeitpunkt im Eigentum des K befand. Im Mietvertrag zwischen R und K hieß es unter anderem: „Falls wider Erwarten die zuständige Behörde die Baugenehmigung für die von R beabsichtigte Nutzung der Halle versagen sollte, kommt der Mietvertrag nicht zustande. Für die Zeit bis zu seinem Erliegen ist dann statt der Miete eine Nutzungsentschädigung zu zahlen, deren Höhe dem monatlich vereinbarten Mietzins (6.700 €) entspricht.“ Zudem verpflichtete sich R, „sämtliche die Nutzung betreffenden gesetzlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Bestimmungen zu beachten und zu befolgen“. Im April 2017 wurde R von der hierfür zuständigen Stadt Mannheim eine bis zum 31.12.2018 befristete Baugenehmigung erteilt. Hiernach verbrachte R ca. 40.000 t Schredder-Rückstände in die angemietete Lagerhalle, wo sie sich bis heute befinden.
Im Mai 2017 beantragte R bei der zuständigen Behörde die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb der von ihr geplanten „Full-Recycling“-Anlage. Dieser Antrag wurde abgelehnt. Widerspruch und Verpflichtungsklage blieben ohne Erfolg. Aufgrund dieses gescheiterten Genehmigungsverfahrens fiel R in Insolvenz und wurde Ende 2018 liquidiert.
Anfang 2019 teilte die zuständige Behörde dem K mit, dass beabsichtigt sei, ihn zwecks Räumung der Lagerhalle in Anspruch zu nehmen und forderte ihn zur Stellungnahme auf. Daraufhin gab K unter Beachtung der zivilrechtlichen Voraussetzungen sowohl sein Eigentum am Grundstück nebst Lagerhalle als auch die tatsächliche Sachherrschaft über dieses Grundstück auf, was er der Behörde mitteilte. Dessen ungeachtet wies diese den K mit Verfügung vom Mai 2019 an, die Schredder-Rückstände in der Lagerhalle durch rechtlich zulässige Verwertung oder Entsorgung zu beseitigen. Zur Begründung machte die Behörde geltend, dass die Lagerung der Schredder-Rückstände materiell rechtswidrig sei, da von diesen konkrete Brand- und Vergiftungsgefahren ausgingen. Die Behörde berief sich insofern auf ein Sachverständigengutachten, in dem zutreffend festgestellt worden war, dass infolge organischer Abbauprozesse Methan in entzündlicher Menge aus den Schredder-Rückständen austritt. Im Brandfalle würden zudem gefährliche Mengen an Dioxinen freigesetzt. Laut Gutachten könnten die materiell-rechtlichen Sicherheitsanforderungen auch nicht durch sinnvolle Sanierungsmaßnahmen der Lagerhalle erfüllt werden.
Gegen diese Verfügung legte K fristgerecht Widerspruch ein. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor, dass ihm als Vermieter keine Verantwortung für die Einlagerung bzw. Beseitigung der Schredder-Rückstände zukomme. Zudem habe er das Eigentum an dem streitgegenständlichen Grundstück sowie die Sachherrschaft über selbiges mittlerweile aufgegeben. Noch im laufenden Widerspruchsverfahren teilte der Schrotthändler D den zuständigen Behörden mit, dass er sich – was zutrifft – das herrenlose Grundstück angeeignet habe und als Grundstückseigentümer ins Grundbuch eingetragen wurde.
Dennoch wies die zuständige Widerspruchsbehörde im Februar 2020 den Widerspruch des K zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass K seine Eigentümerpflichten nicht einfach auf die Allgemeinheit abwälzen könne. Er sei jedenfalls als Verhaltensverantwortlicher für die von den Schredder-Rückständen ausgehenden Gefahren verantwortlich. Ihm sei bewusst gewesen, dass der mit R geschlossene Mietvertrag auf eine risikobehaftete Nutzung des Grundstücks ausgerichtet war. Dies zeige bereits der Umstand, dass die Gültigkeit des Vertrags von der Erteilung einer Baugenehmigung abhängig gemacht worden sei. Als Vermieter habe K folglich den Anlass für die Herstellung der Schrotthalde gegeben und aus der Vermietung wirtschaftlichen Nutzen gezogen. Auch die befristet erteilte Baugenehmigung enthebe K nicht von seiner Verantwortlichkeit, da die Prüfung der baurechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen nicht dem Schutz des K vor einer Inanspruchnahme diene. Zudem sei davon auszugehen, dass die mietvertragliche Vorbehaltsklausel weniger dem Schutz des K als dem Interesse des R gedient habe, am Vertrag nur dann festgehalten zu werden, wenn die beabsichtigte Nutzung baurechtlich genehmigt sei. Im Übrigen sei eine Dereliktion, mit welcher sich der Eigentümer seiner öffentlichrechtlichen Pflichten zu entledigen gedenke, nichtig. Selbst wenn man von ihrer Wirksamkeit ausgehe, könne K im Rahmen einer „nachwirkenden Haftung“ als Verantwortlicher in Anspruch genommen werden.
Gegen die Verfügung vom Mai 2019 und den Widerspruchsbescheid vom Februar 2020 erhob K fristgerecht Klage zum zuständigen Verwaltungsgericht. Ergänzend führt er in seiner Klagebegründung aus, nicht im Bewusstsein gehandelt zu haben, dass die Überlassung der Mietsache höchstwahrscheinlich zu einer Gefährdung oder gar Störung der öffentlichen Sicherheit durch das Verhalten der R führen werde. Dies zeige sich schon an Rs mietvertraglicher Verpflichtung, die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen einzuhalten. Zudem weist K darauf hin, dass es die Widerspruchsbehörde versäumt habe, die während des Widerspruchsverfahrens eingetretenen Veränderungen im Rahmen ihrer Entscheidung zu berücksichtigen.
Noch während des laufenden Gerichtsverfahrens stellen Mitarbeiter der zuständigen Behörde fest, dass rekordsommerliche Temperaturen eine extrem hohe Methankonzentration in der Lagerhalle zur Folge haben, weshalb eine akute Brandund Explosionsgefahr besteht. Die Gefahr kann nicht durch anderweitige Maßnahmen (z.B. Belüftung der Halle) sicher gebannt werden. Die Behörde ordnet deshalb als Notstandsmaßnahme die sofortige Vollziehung der Verfügung vom Mai 2019 an. K wird zuvor nicht erneut angehört.
Musterlösung anzeigenErst selbst versuchen – die Lösung liest sich danach anders.
# Lösungsvorschlag
Möchte K der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Beseitigungsverfügung vom Mai 2019 keine Folge leisten, so muss er gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Var. 2 VwGO einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage beim zuständigen Verwaltungsgericht stellen.1
Ein solcher Antrag hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig (A.) und begründet (B.) ist.2
A. Zulässigkeit des Antrags
I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs
Für die Entscheidung zuständig ist das Gericht der Hauptsache, bei dem die Klage anhängig ist, § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO. Der Rechtsweg für einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO steht mithin offen, wenn in der Hauptsache der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. In Ermangelung aufdrängender Sonderzuweisungen richtet sich dies vorliegend nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Laut Bearbeitervermerk ist der Streitgegenstand nach den Normen des Polizei- und Ordnungsrechts zu entscheiden. Für Baden-Württemberg ist dies das Polizeigesetz (PolG BW). Dieses beinhaltet gesetzliche Bestimmungen, welche einseitig den Staat zu einem Handeln berechtigen, was den Normen einen öffentlich-rechtlichen Charakter verleiht. Auch stehen sich nicht zwei unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligte gegenüber, die über Rechte und Pflichten aus der Verfassung streiten, so dass die Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art ist. Eine abdrängende Sonderzuweisung ist ebenfalls nicht erkennbar.
Hinzu kommt, dass sich die Behörde einer öffentlichrechtlichen Handlungsform – dem Verwaltungsakt – bedient hat und das Hauptsacheverfahren vor dem Verwaltungsgericht schon anhängig ist, das Gericht mithin seine Zuständigkeit von Amts wegen bereits bejaht hat.
II. Statthaftigkeit des Antrags
Die Statthaftigkeit richtet sich nach dem Begehren des Antragsstellers, §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO.
Hinweis: Bitte achten Sie bei der Klausurbearbeitung auf die Terminologie. Da es sich vorliegend um ein Antragsverfahren handelt, muss vom Antrag (und nicht von der Klage), von der Antragsbefugnis (und nicht von der Klagebefugnis) und sodann vom Antragsteller und Antragsgegner (und nicht vom Kläger und Beklagten) die Rede sein. Die Verwendung der falschen Terminologie ist zwar kein gravierender Fehler, könnte aber dennoch zu einer leichten Herabstufung in der Benotung führen.
K möchte der Anordnung der sofortigen Vollziehung keine Folge leisten; in Betracht kommt deshalb gerichtlicher Eilrechtsschutz. Als Verfahren des Eilrechtsschutzes sieht die VwGO das Verfahren nach § 123 VwGO sowie nach § 80 Abs. 5 VwGO vor, wobei Ersteres subsidiär ist (vgl. § 123 Abs. 5 VwGO). Das Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist statthaft, wenn sich der Antragsteller gegen einen belastenden Verwaltungsakt wendet und die aufschiebende Wirkung des Hauptsachrechtsbehelfs anordnen bzw. wiederherstellen lassen möchte. § 80 Abs. 5 VwGO kommt mithin typischerweise dann zur Anwendung, wenn in der Hauptsache eine Anfechtungsklage die statthafte Klageart ist. Zu prüfen ist daher, welche Klageart in der Hauptsache dem klägerischen Begehren Rechnung trägt.
K geht es um die Aufhebung der Verfügung vom Mai 2019. Dabei handelt es sich um einen ihn belastenden Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG, so dass in der Hauptsache eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 S. 1 Var. 1 VwGO der statthafte Rechtsbehelf ist. Statthaftes Verfahren ist somit der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 S. 1 Hs. 2 VwGO.
III. Antragsbefugnis
K muss des Weiteren schlüssig geltend machen, dass durch die sofortige Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts eine Verletzung in eigenen Rechten möglich erscheint, § 42 Abs. 2 VwGO analog.3 Der in der Hauptsache angegriffene Bescheid vom Mai 2019 stellt einen belastenden Verwaltungsakt dar. Es besteht mithin die Möglichkeit, dass K als dessen Adressat jedenfalls in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt ist. Die Antragsbefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO folgt hier folglich aus der sog. Adressatenstellung des K.
IV. Rechtsschutzbedürfnis
Für seinen Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO müsste K zudem ein Rechtsschutzbedürfnis genießen.
Hierzu darf der Antragsteller sein Rechtsschutzziel nicht schneller und effektiver durch andere Rechtsbehelfe oder Rechtsmittel erreichen können. Der K hat bereits Klage und Widerspruch erhoben. Ein schnellerer und effektiverer Weg zur Erreichung seines Antragsziels ist nicht ersichtlich. Eines Rückgriffs auf § 80 Abs. 5 S. 2 VwGO bedarf es deshalb nicht.4
Des Weiteren dürfte die Klage des K in der Hauptsache nicht offensichtlich unzulässig sein. Denn eine offensichtlich unzulässige Klage kann keine aufschiebende Wirkung entfalten. Vorliegend sind allerdings keine Gründe für eine offensichtliche Unzulässigkeit der Klage des K ersichtlich.
Schließlich erfordert eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, dass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs bzw. der Anfechtungsklage entfallen ist, mithin also eine Anordnung der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO vorliegt. Die Behörde hat die sofortige Vollziehung nach Klageerhebung angeordnet. Eine solche Anordnung kann – wie vorliegend – bis zum rechtskräftigen Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens erfolgen. Die Klage entfaltet folglich keinen Suspensiveffekt.5
Im Ergebnis genießt K mithin das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
V. Richtige Antragsgegnerin
Richtige Antragsgegnerin ist je nach Landesrecht entweder die Rechtsträgerin der handelnden Behörde (Rechtsträgerprinzip, § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog) oder die Behörde selbst (Behördenprinzip, § 78 Abs. 2 Nr. 2 VwGO analog).6 In Baden-Württemberg gilt das Rechtsträgerprinzip. Gemäß §§ 66 Abs. 2, 60 Abs. 1, 61 Abs. 1 Nr. 4, 62 Abs. 4 S. 1 PolG BW ist vorliegend die Stadt Mannheim zuständig und folglich auch die richtige Antragsgegnerin.
VI. Beteiligten- und Prozessfähigkeit
Gemäß § 61 Nr. 1 Var. 1 VwGO ist K als natürliche Person am Verfahren beteiligtenfähig. Die Prozessfähigkeit des K folgt aus § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.
Die Beteiligten- und Prozessfähigkeit der Antragsgegnerin richtet sich erneut nach dem jeweiligen Landesrecht.
In Ländern, die dem Behördenprinzip folgen, ist die Behörde gemäß § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. den jeweiligen landesrechtlichen Vorschriften beteiligungsfähig. Die Behörde muss dabei gemäß § 62 Abs. 3 VwGO durch ihren gesetzlichen Vertreter vertreten werden.
In Ländern, die – wie Baden-Württemberg – dem Rechtsträgerprinzip folgen, ist die Körperschaft als juristische Person des öffentlichen Rechts gemäß § 61 Nr. 1 Var. 2 VwGO beteiligungsfähig und muss nach § 62 Abs. 3 VwGO ebenfalls durch ihren gesetzlichen Vertreter vertreten werden. In Baden-Württemberg ist die Gemeinde Gebietskörperschaft (§ 1 Abs. 4 GemO BW) und wird von ihrem Bürgermeister vertreten (§ 42 Abs. 1 S. 2 GemO BW). Im Stadtkreis Mannheim (§§ 3 Abs. 1, 131 Abs. 1 GemO BW) trägt der Bürgermeister die Amtsbezeichnung Oberbürgermeister (§ 42 Abs. 4 GemO BW).
VII. Zuständigkeit
Gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO entscheidet das Gericht der Hauptsache über den Antrag. Gemäß § 45 VwGO, § 1 Abs. 2 AGVwGO BW, §§ 11 Abs. 1, 12 Abs. 2 LVG BW ist dies ist vorliegend das VG Karlsruhe.
Zwischenergebnis
Der Antrag des K gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Var. 2 VwGO ist zulässig.
B. Begründetheit des Antrags
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist begründet, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell fehlerhaft ist (I.) oder wenn bei Abwägung aller Umstände davon auszugehen ist, dass das Interesse des Betroffenen am einstweiligen Nichtvollzug das öffentliche Interesse am sofortigen Vollzug überwiegt. Letzteres ist der Fall, wenn der streitgegenständliche Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist (II.). Hinzukommen muss, dass der Antragsteller dadurch in seinen Rechten verletzt wird.8
I. Formelle Rechtswidrigkeit der Vollziehungsanordnung
Zu prüfen ist, ob die Vollziehungsanordnung formell rechtswidrig ist. Dies ist der Fall, wenn sie nicht von der zuständigen Behörde im dafür vorgesehenen Verfahren und der vorgesehenen Form erlassen wurde.
Laut Sachverhalt hat die zuständige Behörde gehandelt. Fraglich ist jedoch, ob die Anordnung auch im Übrigen formell rechtmäßig ist. Hieran könnten unter folgenden Gesichtspunkten Zweifel bestehen:
Zum einen hat die Behörde das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht schriftlich begründet (vgl. § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO). Gemäß § 80 Abs. 3 S. 2 VwGO bedarf es einer solchen Begründung allerdings nicht, wenn Gefahr im Verzug (rechtzeitige Begründung wegen drohenden Schadenseintritts nicht mehr möglich) besteht und die Behörde eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme trifft. Erforderlich ist außerdem, dass die Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse getroffen wird.9 Aufgrund der drohenden Explosions- und Brandgefahr sowie des Umstands, dass die Halle in unmittelbarer Nachbarschaft zu einem Wohngebiet steht, liegt eine Gefahr für die Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) und das Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) der Anwohner vor. Dem Staat obliegen insoweit grundrechtliche Schutzpflichten, weshalb die Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse getroffen wurde.
Zum anderen hat die Behörde den K vor Erlass der Vollziehungsanordnung nicht angehört. Allerdings ist sehr umstritten, ob es einer solchen Anhörung überhaupt bedarf.11 Selbst wenn man § 28 Abs. 1 LVwVfG auf den vorliegenden Fall direkt oder analog anwenden wollte, entfiele eine Anhörungspflicht jedoch gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG, da – wie vorstehend ausgeführt – von einer Gefahr im Verzug auszugehen ist.
Die Anordnung ist mithin formell fehlerfrei ergangen.
II. Offensichtliche Rechtswidrigkeit der Verfügung vom Mai 2019
Der Antrag des K wäre begründet, wenn die Verfügung vom Mai 2019 offensichtlich rechtswidrig ist.12
1. Rechtswidrigkeit der Verfügung
a) Ermächtigungsgrundlage
Aus dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) ergibt sich, dass jeder Akt der Eingriffsverwaltung einer Ermächtigungsgrundlage bedarf. Anwendbare Standardmaßnahmen sind nicht ersichtlich, weshalb vorliegend die polizeirechtliche Generalklausel der §§ 3, 1 Abs. 1 S. 1 PolG BW13 als taugliche Ermächtigungsgrundlage zu prüfen ist.
b) Formelle Rechtmäßigkeit der Beseitigungsverfügung
In formeller Hinsicht bestehen keine Bedenken gegen die Beseitigungsverfügung vom Mai 2019. Insbesondere ist K vor ihrem Erlass ordnungsgemäß angehört worden. Auch hat die zuständige Behörde gehandelt.
c) Materielle Rechtmäßigkeit der Beseitigungsverfügung aa) Tatbestandliche Voraussetzungen für ein Einschreiten
Zunächst müssten die tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 3, 1 Abs. 1 S. 1 PolG BW erfüllt sein. Dies setzt eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung voraus. Die öffentliche Sicherheit umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, den Bestand des Staates und seiner Einrichtungen sowie die subjektiven Rechte und Rechtsgüter Einzelner.14 Eine Gefahr beschreibt einen Sachverhalt, welcher bei ungehindertem Ablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zum Eintritt eines Schadens an den Rechtsgütern der öffentlichen Sicherheit führen wird.15
Wie das Sachverständigengutachten darlegt, kommt es durch organische Abbauprozesse zu erhöhten Konzentrationen an Methan und anderen Gasen. Diese führen zu einer erhöhten Brand- und Explosionsgefahr, welche sich bei natürlicher Weiterentwicklung realisieren könnte. Ein Brand könnte auf die Nachbargrundstücke überspringen und somit das Eigentum (Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG) der Nachbarn gefährden. Der entstehende Rauch gefährdet zudem die Gesundheit der Nachbarn (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG). Somit liegt eine Gefahr für die subjektiven Rechte und Rechtsgüter der Anwohner vor. Folglich ist eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit gegeben, womit die tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 3, 1 Abs. 1 S. 1 PolG BW erfüllt sind.
bb) Subsidiaritätsklausel
Gemäß § 2 Abs. 2 PolG BW16 obliegt der Schutz Privater der Polizei nur subsidiär, wenn ein gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne polizeiliches Eingreifen die Gefahr der Verwirklichung des Rechts erschwert (§ 2 Abs. 2 Var. 1 PolG BW) oder vereitelt (§ 2 Abs. 2 Var. 2 PolG BW) wird.
Dies gilt jedoch nicht, wenn durch den Gefahrentatbestand auch gesetzliche Vorschriften verletzt werden könnten. Indem die Brände die Grundstücke der Nachbarn und deren Gesundheit gefährden, kommt eine Verletzung der §§ 306d Abs. 1, 229 StGB in Betracht. Folglich liegt auch eine Gefährdung der Rechtsordnung vor, weshalb die Subsidiaritätsklausel nicht anwendbar ist.
cc) Richtiger Adressat der Verfügung
Im Weiteren stellt sich jedoch die Frage, ob K überhaupt der richtige Adressat der ordnungsbehördlichen Verfügung ist.17 Dies bestimmt sich nach den §§ 6 ff. PolG BW18, wonach gefahrenabwehrende Maßnahmen (wie hier die Beseitigungsverfügung) entweder gegen den Handlungs- oder gegen den Zustandsverantwortlichen zu richten sind.
(1) Zustandsverantwortlichkeit des K?
Die Inanspruchnahme des K könnte sich aus seiner Stellung als Eigentümer der Lagerhalle ergeben, von der die Gefahren für die Nachbarschaft ausgehen. Zudem könnte seine Zustandsverantwortlichkeit daraus folgen, dass er nach der Insolvenz der R die tatsächliche Sachherrschaft über das Grundstück ausübte, vgl. § 7 PolG BW.
K hat jedoch das Eigentum und die Sachherrschaft an dem Grundstück zwischenzeitlich aufgegeben. Seine Haftung nach § 7 PolG BW käme damit zunächst in Gestalt einer sog. „nachwirkenden Zustandshaftung“19 in Anknüpfung an sein früheres Eigentum in Betracht. Angesichts der Grundrechtsrelevanz (Art. 14 Abs. 1 GG) und der mitunter schwerwiegenden Folgen der verursachungs- und verschuldensunabhängigen Haftung des Zustandsstörers kommt eine „nachwirkende“, d.h. den früheren Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft treffende Zustandshaftung jedoch nur dann in Frage, wenn hierfür eine gesetzliche Grundlage geschaffen worden ist, mit der die Reichweite der „Nachwirkung“ und das Ausmaß der Verantwortlichkeit geregelt werden. § 7 PolG BW setzt nach seinem eindeutigen Wortlaut aber im Gegenteil voraus, dass der Betroffene im Zeitpunkt seiner behördlichen Inanspruchnahme Eigentümer der gefährlichen Sache ist oder die tatsächliche Gewalt über sie ausübt.20
Zudem eignete sich D noch während des laufenden Widerspruchsverfahrens das Grundstück an mit der Folge, dass dieses ab diesem Zeitpunkt nicht mehr herrenlos war. Dieser Umstand war der Widerspruchsbehörde bekannt und hätte von ihr an sich berücksichtigt werden müssen. Denn der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts ist grundsätzlich derjenige der letzten behördlichen Entscheidung. Wegen § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist dies die Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids.21
Aufgrund der Rechtslage in Baden-Württemberg könnte eine Inanspruchnahme des K als Zustandsverantwortlicher deshalb nur dann in Betracht kommen, wenn seine Dereliktion nichtig war und er deshalb nach wie vor noch als Eigentümer des Grundstücks anzusehen ist. Eine solche Nichtigkeit der Dereliktion kann sich in besonders gelagerten Fällen wegen Sittenwidrigkeit (vgl. § 138 BGB) ergeben. Eine solche wird u.a. dann bejaht, wenn der alleinige Geschäftszweck der Dereliktion darin besteht, die Kosten der Gefahrenbeseitigung auf die Allgemeinheit abzuwälzen, da dies gegen das Anstandsgefühl aller billig und gerecht Denkenden verstoße.22 Liegt nach diesen Grundsätzen eine sittenwidrige Dereliktion vor, bedürfe es einer besonderen Begründung, ob ein hieran anknüpfender gutgläubiger Erwerb eines Dritten die Zustandshaftung des Derelinquenten allein dadurch entfallen lasse, dass die ordnungsrechtliche Zustandshaftung ausschließlich an die formale Eigentümerstellung anknüpfe oder ob die Verantwortlichkeit des Derelinquenten aufgrund der missbräuchlichen Inanspruchnahme zivilrechtlicher Gestaltungsformen zur Abwälzung öffentlich-rechtlicher Pflichten fortbestehe.23 Allerdings müssen insoweit die Besonderheiten des Einzelfalls berücksichtigt werden, aus denen sich ergeben kann, dass die Sittenwidrigkeit zu verneinen ist.24 Vorliegend lassen sich dem Sachverhalt keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass der alleinige Zweck der Eigentumsaufgabe darin lag, die Kosten der Gefahrenbeseitigung auf die Allgemeinheit abzuwälzen. Von daher kann mit Blick auf K nicht von einer Sittenwidrigkeit der Dereliktion ausgegangen werden.
Eine Inanspruchnahme des K als Zustandsverantwortlicher scheidet damit aus.25
(2) Handlungsverantwortlichkeit des K?
Fraglich ist jedoch, ob K als Verhaltensstörer in Anspruch genommen werden kann. Dies setzt voraus, dass K durch sein Verhalten die Brand- und Explosionsgefahr verursacht hat.26 Nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung ist ein Verhalten unabhängig von einem etwaigen Verschulden des Störers dann i.S. der landesrechtlichen Verantwortlichkeitsbestimmungen ursächlich, wenn es für sich gesehen die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet und dadurch die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts jedenfalls mitbegründet.27 Allerdings hat R die Abfälle auf das Grundstück verbracht, so dass eine unmittelbare Verursachung durch K ausscheidet.
In Betracht könnte jedoch eine Verantwortlichkeit des K als sog. „Zweckveranlasser“ kommen. Die Behörde macht insoweit geltend, dass K bewusst gewesen ist, dass der mit R geschlossene Mietvertrag auf eine risikobehaftete Nutzung des Grundstücks ausgerichtet war.
Auch wenn sich der Zweckveranlasser selbst rechtmäßig verhält und unmittelbar durch sein Verhalten keine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Ordnung herbeiführt, schafft er eine Lage, in der sich Dritte dazu entschließen, die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu gefährden oder zu stören.28 Eine solche Lage kann auch durch Überlassung einer Sache an Dritte herbeigeführt werden, mit der häufig das Risiko verbunden ist, dass diese durch Nutzung der überlassenen Sache einen polizeiwidrigen Zustand herbeiführen. Eine Haftung des früheren Besitzers wird allerdings nicht begründet, wenn die Überlassung der Sache im Rahmen der Abwicklung sozialadäquater Geschäftsbeziehungen erfolgt. Dies ist etwa anzunehmen, wenn ein Verkäufer, Vermieter oder Verpächter durch die Überlassung des Vertragsgegenstands zwar objektiv die Möglichkeit einer polizeiwidrigen Verwendung der Sache eröffnet, er jedoch nicht davon ausgehen muss, dass die Sache einer solche Verwendung zugeführt wird. Eine Haftung tritt in solchen Konstellationen der zivilrechtlichen Überlassung vielmehr erst dann ein, wenn das Verhalten des Zweckveranlassers und der durch das Verhalten des Dritten eintretende Erfolg eine natürliche Einheit bilden, die es gerechtfertigt erscheinen lässt, dem Zweckveranlasser das Verhalten des Dritten zuzurechnen. Bei der Beurteilung, ob eine solche natürliche Einheit besteht und ob hierdurch ein ausreichender Zurechnungszusammenhang hergestellt ist, muss berücksichtigt werden, ob der Überlassende von einer rechtlichen Befugnis Gebrauch macht und ob ein hinreichender sachlicher Grund besteht, ihm die Gefahr oder Störung unmittelbar zuzurechnen. Eine Zweckveranlasserhaftung des Vermieters wegen Abschlusses eines Mietvertrags und tatsächlicher Überlassung der Mietsache an den Mieter ist deshalb nur anzunehmen, wenn der Vermieter die durch den Mieter unmittelbar verursachte Gefährdung oder Störung subjektiv bezweckt hat oder wenn sich die Gefährdung oder Störung als zwangsläufige Folge seines Verhaltens einstellt. Für den Eintritt einer Haftung genügt es, wenn der Vermieter im Bewusstsein handelt, dass die Überlassung der Mietsache höchstwahrscheinlich zu einer Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung durch den Mieter führen wird.29
K musste nicht davon ausgehen, dass R durch die Verbringung der Schredder-Rückstände in die Lagerhalle eine Brand- und Explosionsgefahr schaffen und hierdurch eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit herbeiführen wird. Nach den von K getroffenen Vorkehrungen konnte er darauf vertrauen, dass sich das mit der vertragsgemäßen Nutzung des Grundstücks verbundene Risiko des Eintritts einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht realisieren wird, da er den Abschluss des Mietvertrags und die Überlassung des Grundstücks an die R davon abhängig gemacht hat, dass der R eine Baugenehmigung zum Zweck der Lagerung von Schredder-Rückständen erteilt wird. Im Zeitpunkt der Überlassung des Grundstücks verfügte die R über eine solche Genehmigung. Die Erteilung der Genehmigung setzte aber voraus, dass das Vorhaben der R, auf dem Grundstück ein Zwischenlager für Schredder-Rückstände zu errichten, nicht gegen öffentlichrechtliche Vorschriften verstoßen würde, die von der Baurechtsbehörde zu prüfen sind. Zu diesen Vorschriften zählen auch die dem Brandschutz dienenden Bestimmungen. Aus der erteilten Baugenehmigung durfte K deshalb schließen, dass die Errichtung des Lagers voraussichtlich nicht zu relevanten Brandgefahren führen wird.30
Auch diente die vertragliche Vorbehaltsklausel nicht alleine dem Interesse der R: R wäre im Falle der Ablehnung ihres Baugesuchs verpflichtet gewesen, dem K eine Nutzungsentschädigung in Höhe des vereinbarten Mietzinses zu zahlen.
K kann demnach nicht als Zweckveranlasser in Anspruch genommen werden. Im Übrigen scheidet auch eine Inanspruchnahme des K als Nichtstörer (§ 9 PolG BW31) aus, da die Behörde die Gefahr mit eigenen Mitteln beseitigen kann. K war folglich nicht der richtige Adressat der ordnungsbehördlichen Verfügung, so dass die Verfügung vom Mai 2019 bereits aus diesem Grund rechtswidrig ist.
cc) Ermessensfehlerfreie Störerauswahl
Des Weiteren könnte die Verfügung vom Mai 2019 wegen einer ermessensfehlerhaften Störerauswahl rechtswidrig sein.32 Ein solcher Ermessensfehler könnte vorliegend aus einem Ermessensnichtgebrauch resultieren. Tatsächlich hat die Widerspruchsbehörde bei ihrer Ermessensentscheidung nicht berücksichtigt, dass zwischenzeitlich ggf. ein weiterer Verantwortlicher – der D – zur Beseitigung der Schredder-Rückstände herangezogen werden kann. Da die Behörde eine Berücksichtigung des D vollständig unterlassen hat, verfehlte sie in Gestalt eines Ermessensnichtgebrauchs den Zweck der Ermessen einräumenden Norm (vgl. § 40 LVwVfG).
dd) Verhältnismäßigkeit der Maßnahme
Schließlich könnten Zweifel an der Verhältnismäßigkeit des Räumungsgebots bestehen (vgl. § 5 PolG33). Dies wäre dann der Fall, wenn gleich wirksame, aber mildere Maßnahmen ersichtlich sind.
Als solche kommen Sanierungsmaßnahmen in Betracht. Jedoch ergibt sich aus dem Sachverständigengutachten, dass solche Maßnahmen die Gefahr nicht zu bannen vermögen. Es ist deshalb kein milderes Mittel ersichtlich. Folglich ist das Räumungsgebot verhältnismäßig.
c) Zwischenergebnis
Die Verfügung ist wegen einer falschen und ermessensfehlerhaften Störerauswahl offensichtlich rechtswidrig.
2. Rechtsverletzung des K
Durch die rechtswidrige Verfügung wird K jedenfalls in seinem Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.
C. Gesamtergebnis
Die streitgegenständliche Verfügung ist offensichtlich rechtswidrig und verletzt K in seinen Rechten. Auf seinen zulässigen Antrag hin wird das Gericht die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs deshalb wiederherstellen.
Zur Vertiefung
Müller-Terpitz/Knodel/Schmidt, ZJS 2021, S. 1468.