Examensübungsklausur: Oppositionsfinanzen

# Lösungsvorschlag

2. Derivatives Teilhaberecht auf gleiche Behandlung bei der Zuteilung von Geld-

A. Zulässigkeit

I. Zuständigkeit

Das BVerfG ist gem. Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG für das Organstreitverfahren zuständig.

II. Parteifähigkeit

Nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG und § 63 BVerfGG müssen die C-Fraktion als Antragstellerin und der Bundestag, gegen den die C-Fraktion ihren Antrag richtet, parteifähig sein.1 Nach § 63 BVerfGG kann ein Antragsteller nur sein der Bundespräsident, der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung sowie die im Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates mit eigenen Rechten ausgestatteten Teile dieser Organe. Um Organteil zu sein, muss es sich um eine ständige organisatorische Untergliederung des Organs handeln. Bei Fraktionen handelt es sich um ständige Untergliederungen des Bundestages. Diese sind unter anderem in §§ 10 ff. GO-BT mit eigenen Rechten ausgestattet. Mithin ist die C-Fraktion taugliche Antragstellerin.

Der Bundestag ist gem. Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG und § 63 BVerfGG ein tauglicher Antragsgegner, mithin ebenfalls parteifähig.

In Bezug auf den originären Leistungsanspruch auf Gewährung eines Oppositionszuschlags liegt somit ein Unterlassen des Bundestags vor. Dieses ist rechtserheblich, weil eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Vornahme der entsprechenden Handlung aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG nicht von vornherein auszuschließen ist.4

Hinweis (1): Die folgende Herleitung der Rechte der C-Fraktion aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG kann im Rahmen der Antragsbefugnis sowohl ausführlich als auch eher knapp erfolgen. Wer bei der Antragsbefugnis die Rechte der C-Fraktion umfassend herleitet, kann im Rahmen der Begründetheit (B. I.) entsprechend nach oben verweisen. Wer die Antragsbefugnis knapp formuliert, muss in der Begründetheit näher auf die Rechtsstellung der C-Fraktion eingehen. Allerdings sollten allzu knappe Formulierungen vermieden werden. Beispielsweise sollte man nicht schreiben: „Die C-Fraktion fühlt sich in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG verletzt. Daher ist sie antragsbefugt.“ Diese Aussage stellt nur eine Pauschalbehauptung dar und genügt nicht dem Substantiierungserfordernis der Antragsbefugnis.10 Es sollte zumindest im Rahmen der Antragsbefugnis deutlich werden, woraus sich die Fraktionsrechte herleiten und weshalb eine Verletzung dieser möglich erscheint.

Hinweis (2): Die folgenden Ausführungen gehen deutlich über die zu erwartenden Anforderungen hinaus. Die Lösungsskizze will hier lediglich kenntlich machen, wie man argumentieren kann und welche Verfassungsverhältnisse konstruiert werden können, um die Antragsbefugnis zu begründen. Es entspricht bereits den zu erwartenden Anforderungen, wenn die Bearbeitung erkennen lässt, auf welches Verfassungsrecht sie die Antragsbefugnis stützt und begründet, warum die Verletzung möglich erscheint. Die Bearbeitung sollte aber auf die im Antrag jeweils genannten Verfassungsnormen eingehen (entweder in der Antragsbefugnis oder in der Begründetheit).

Hinweis (3): Im Folgenden sind abweichende Ansichten vertretbar, wenn sie nachvollziehbar begründet werden.

ordneten, die parlamentarischen Rechte zu, die aus dem freien Mandat des Abgeordneten gem. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG (ggf. i.V.m. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) abgeleitet werden.13 Aus diesem Grund haben die Fraktionen gem. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ein Recht auf eine freie und formal gleiche Mitwirkung an der parlamentarischen Willensbildung.14 Die Fraktionen haben damit das Recht, ihre Parlamentsaufgaben frei wahrzunehmen, insbesondere die parlamentarische Arbeit der Abgeordneten zu unterstützen.15 Damit sie diese Aufgaben wahrnehmen können, muss sich aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ein Anspruch auf eine status- und funktionsgerechte Finanzierung der Fraktionen ergeben.16 Daraus folgt aber zunächst nur, dass Fraktionen generell einen Anspruch auf eine entsprechende Sach- und Finanzausstattung haben. Dieser Anspruch wird vor allem auf einfachgesetzlicher Grundlage durch die Regelungen zur Fraktionsfinanzierung in § 58 Abs. 1 AbgG erfüllt.17 Fraglich ist hingegen, ob Oppositionsfraktionen aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG einen darüber hinausgehenden spezifischen verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine gerade sie privilegierende Finanzierung haben. Ein solcher „Oppositionsbonus“ würde aber die Oppositionsfraktionen gegenüber den Nicht-Oppositionsfraktionen und den fraktionslosen Abgeordneten privilegieren. Eine spezifische Oppositionsfinanzierung stellt daher eine rechtfertigungsbedürftige Durchbrechung der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Fraktionen dar.19 Schon deshalb kann es keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf den Oppositionszuschlag aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG geben.

Möglicherweise ergibt sich ein solcher Anspruch aber aus der strukturellen Benachteiligung der Oppositionsfraktionen gegenüber den Regierungsfraktionen.20 Die Regierungsfraktionen können für ihre politische Arbeit neben den Fraktionsressourcen auch auf die Ressourcen und Fachkompetenz der Ministerialbürokratie zugreifen. Die Oppositionsfraktionen hingegen müssen ihre Alternativvorschläge zur Regierungsarbeit allein bewältigen. Dies kann die Oppositionsfraktionen bei komplexer werdenden politischen Themen schnell an ihre tatsächlichen Leistungsgrenzen bringen.21 In diesem Sinne hätte der Oppositionszuschlag die Funktion eines „Nachteilsausgleichs“. Dabei ginge es aber nicht mehr um die Gewährleistung rechtlicher Gleichbehandlung, sondern um den Ausgleich faktischer Nachteile im Sinne einer Gleichstellung. Der in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG verankerte Grundsatz der Gleichheit der Fraktionen ist jedoch streng formal zu verstehen und umfasst gerade nicht den rechtlichen Ausgleich tatsächlicher Nachteile.

c) Anspruch aus der Rechtsstellung als Opposition

Ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf den Oppositionsbonus könnte sich aber aus der möglichen Stellung der C-Fraktion als „Opposition“ ergeben. Ein solcher Anspruch ist gegeben, wenn ein verfassungsrechtlicher Grundsatz der Chancengleichheit der Opposition gegenüber der Regierung besteht und daraus ein zusätzlicher Finanzierungsanspruch der Opposition abgeleitet werden kann. Für einen solchen Anspruch könnte sprechen, dass die Anerkennung der Opposition als Verfassungssubjekt eine unabdingbare demokratische Voraussetzung dafür ist, dass die parlamentarische Minderheit zur parlamentarischen Mehrheit erstarken kann. Nur so ist gewährleistet, dass im demokratischen Verfassungsstaat eine Mehrheit „nur auf Zeit“ besteht und die Opposition ihrer Aufgabe als „Regierung im Wartestand“23 erfüllen kann.24 Dementsprechend wird vertreten, dass schon aus dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, 2 GG) die Chancengleichheit der Opposition geschützt sein muss.25 Da die Regierungsfraktionen den Regierungsapparat und die Fachkompetenz der Ministerialbürokratie für ihre politische Arbeit nutzen können, wird hieraus die Notwendigkeit einer zusätzlichen finanziellen und personellen Grundausstattung der Opposition abgeleitet.26

Zwar kennt das Grundgesetz einen verfassungsrechtlichen Schutz der Opposition, der vor allem im Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, 2 GG) wurzelt.27 Danach ist die Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung. Allerdings begründet das Grundgesetz weder explizit spezifische Oppositionsrechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten. Überdies erkennt das Grundgesetz Oppositionsfraktionen nicht als spezifische Rechtsträger an.28 Einer Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte steht – wie bereits ausgeführt – Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG entgegen. Die Ausgestaltung von Rechten der parlamentarischen Opposition vollzieht sich innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes vielmehr über die Rechte der parlamentarischen Minderheiten.29

Folglich kann auch aus dem Demokratieprinzip kein weitergehender Anspruch der Opposition auf eine zusätzliche Finanzierung folgen.

2. Derivatives Teilhaberecht auf gleiche Behandlung bei der Zuteilung von Geldleistungen

Aus der Rechtsstellung der Fraktion folgt gem. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG das Recht auf formal gleiche Mitwirkung an der parlamentarischen Willensbildung (siehe IV. 1. b)). Daraus könnte sich ein Teilhaberecht ergeben, bei der Zuweisung des Oppositionszuschlags (§ 58 Abs. 2 AbgG) gleichberechtigt beteiligt zu werden.

Aus dem Prinzip der gleichen Mitwirkungsbefugnisse aller Fraktionen folgt der Grundsatz der Gleichbehandlung der Fraktionen. Aus diesem Grund kann jede Fraktion im Grundsatz verlangen, bei der Zuteilung von Geldleistungen durch den Bundestag gleich behandelt zu werden. Während die C-Fraktion im Rahmen der Zuweisung der Oppositionszuschläge gem. § 58 Abs. 2 AbgG keine Geldmittel erhalten hat, haben die übrigen Oppositionsfraktionen diese erhalten. Die C-Fraktion ist daher im Vergleich zu diesen möglicherweise in verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Weise ungleich behandelt worden.

3. Zwischenergebnis

Die C-Fraktion ist antragsbefugt, soweit sie eine Ungleichbehandlung gegenüber den anderen Oppositionsfraktionen geltend macht.

V. Übrige Sachentscheidungsvoraussetzungen

Es ist davon auszugehen, dass der Antrag zum Bundesverfassungsgericht den Form- und Fristerfordernissen aus §§ 23 Abs. 1, 64 Abs. 2 BVerfGG und § 64 Abs. 3 BVerfGG entspricht. Der Antrag ist insgesamt zulässig.

B. Begründetheit

Das Organstreitverfahren ist begründet, wenn der Bundestag die C-Fraktion dadurch in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt hat, dass er den anderen Oppositionsfraktionen den Oppositionszuschlag gewährt und ihn der C-Fraktion verweigert hat, §§ 64 Abs. 1, 67 S. 1 BVerfGG.

obwohl auch sie eine Fraktion ist, die möglicherweise einen einfachgesetzlichen Anspruch auf den Oppositionsbonus hat. In der darin liegenden rechtlichen Besserstellung der übrigen Oppositionsfraktionen gegenüber der C-Fraktion liegt eine Ungleichbehandlung und somit eine Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Fraktionen gem. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG.

nur die Oppositionsfraktionen. Der Oppositionszuschlag privilegiert damit die Oppositionsfraktionen und diskriminiert folglich die Fraktionen, die keine Oppositionsfraktionen sind.33

b) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Eine Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Fraktionen kann jedoch bei Vorliegen besonderer Gründe verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein.34 In diesem Sinne sind Freiheit und Gleichheit des Mandats und der Fraktionen nicht schrankenlos gewährleistet. Einschränkungen der Mitwirkungsbefugnisse der Abgeordneten – und damit auch der Fraktionen – müssen dem Schutz gleichwertiger Verfassungsgüter dienen (aa)) und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragen (bb)).35

gung der Opposition ausgleichen und damit ihre verfassungsrechtlich vorgesehene Kontrollfunktion stärken. Dies ist ebenfalls ein legitimes Ziel.

(2) Die Gewährung zusätzlicher finanzieller Mittel ist auch geeignet, die strukturellen Nachteile der Oppositionsfraktionen zumindest teilweise auszugleichen, da sie hierdurch eigene Ressourcen aufbauen können.41 Ein milderes, gleich wirksames Mittel ist nicht ersichtlich. Insbesondere würde eine geringere finanzielle Ausstattung die strukturellen Nachteile nicht hinreichend kompensieren können. Die Maßnahme ist damit auch erforderlich.

(3) Die Maßnahme muss auch angemessen sein. Dies setzt voraus, dass die Schwere des Eingriffs nicht außer Verhältnis zum Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe steht.

Der Oppositionszuschlag dient dem Ausgleich struktureller Nachteile der Oppositionsfraktionen und soll deren Kontrollfunktion stärken. Dabei geht es zentral darum, eine von den Ressourcen der Regierung unabhängige parlamentarische Arbeit zu ermöglichen. Der Zuschlag schafft einen Ausgleich dafür, dass die Regierungsfraktionen auf die Ministerialbürokratie zurückgreifen können. Er findet damit seine Rechtfertigung in der Förderung der Chancengleichheit aller Fraktionen und ihrer effektiven Aufgabenwahrnehmung.

Zugleich dient die Förderung der Oppositionsfraktionen der Wahrnehmung einer effektiven Opposition zur Sicherung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments. Der Deutsche Bundestag kann seine zentralen Funktionen – insbesondere die parlamentarische Kontrolle sowie die Gewährleistung eines öffentlichen Diskurses und der Beteiligung der Öffentlichkeit über politische Alternativen – nur dann erfüllen, wenn die Opposition über ausreichende Ressourcen verfügt, um als ernstzunehmender Gegenspieler der Regierungsmehrheit aufzutreten.

Die Ungleichbehandlung durch den Oppositionszuschlag steht damit nicht außer Verhältnis zu dem damit verfolgten Zweck der Sicherung einer effektiven Opposition. Die Maßnahme ist somit auch angemessen.

cc) Zwischenergebnis

Im Ergebnis ist die Ungleichbehandlung durch den Oppositionszuschlag verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

gerechtfertigt; er ist aber eben „nur“ nicht verfassungsrechtlich geboten.44 Anders als Art. 48 Abs. 2 LVerf hat das Grundgesetz keinen solchen verfassungsrechtlichen Anspruch anerkannt.

rischer Opposition sein. Entscheidend ist vielmehr die normative Auslegung des Oppositionsbegriffs nach § 58 Abs. 2 AbgG und seinen spezifischen Tatbestandsvoraussetzungen.48

GG), die Ressortverantwortung der Bundesminister (Art. 65 S. 2) oder überhaupt auf die Zusammensetzung des Kabinetts, so handelt es sich nicht um eine Regierungsfraktion.53

Vor diesem Hintergrund ist zu klären, ob eine Fraktion bereits dann Regierungstätigkeit ausübt, wenn sie regelmäßig Gesetzentwürfe der Regierungsfraktionen unterstützt – und dies, ohne durch einen Koalitionsvertrag an die Regierungsfraktionen gebunden zu sein.

Zwar könnte dafür sprechen, dass sie durch ihre Zustimmung zu Gesetzentwürfen faktisch die Handlungsfähigkeit der Bundesregierung im Bereich der Gesetzgebung unterstützt. Diese faktische Unterstützung ist jedoch von der verfassungsrechtlich relevanten Frage zu trennen, ob eine solche Fraktion die Bundesregierung i.S.d. § 58 Abs. 2 S. 1 AbgG „trägt“.

Gegen diese Auslegung spricht vor allem, dass die Gesetzgebung keine genuine Regierungsfunktion ist. Die Bundesregierung ist als Teil der „Exekutive“ (Art. 20 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG) konzipiert und nimmt primär Führungs-, Exekutiv-, Verwaltungs- sowie außen- und europapolitische Funktionen wahr.54 Das Gesetzesinitiativrecht der Bundesregierung (Art. 76 Abs. 1 GG) begründet lediglich eine Mitwirkungsbefugnis an der Gesetzgebung, während die eigentliche Beschlussfassung ausschließlich beim Bundestag (Art. 77 Abs. 1 GG) unter Mitwirkung von Bundesrat (Art. 78 GG) und Bundespräsident (Art. 81 GG) liegt.

Die Systematik der verfassungsrechtlichen Instrumente zur Überprüfung des Vertrauensverhältnisses zwischen Parlament und Regierung zeigt zudem, dass die legislative Handlungsfähigkeit nicht mit der staatsorganisationsrechtlichen Handlungsfähigkeit gleichzusetzen ist. Das konstruktive Misstrauensvotum (Art. 67 GG) und die Vertrauensfrage (Art. 68 GG) knüpfen an das grundsätzliche Vertrauensverhältnis zur Regierung an, nicht an den Erfolg einzelner Gesetzgebungsprojekte. Scheiternde Gesetzesvorhaben beeinträchtigen folglich nicht zwingend die verfassungsrechtliche Stellung der Bundesregierung. Daraus folgt, dass die bloße parlamentarische Unterstützung von Gesetzesvorhaben der Regierungsfraktionen durch eine weitere Fraktion kein „Tragen“ der Bundesregierung i.S.d. § 58 Abs. 2 S. 1 AbgG darstellen kann. Ein solches „Tragen“ setzt vielmehr eine institutionelle Einbindung in die Regierungsverantwortung voraus, die über die punktuelle oder auch regelmäßige Zustimmung zu Gesetzentwürfen hinausgeht.

Diese Auslegung entspricht auch dem Sinn und Zweck des Oppositionszuschlags. Der Zuschlag soll die strukturellen Nachteile der Oppositionsfraktionen ausgleichen, die sich insbesondere aus dem fehlenden Zugriff auf die Ministerialbürokratie ergeben (siehe unter 1. a) bb)). Diese informatorische und administrative Benachteiligung besteht auch bei einer Fraktion fort, die regelmäßig Gesetzesvorhaben einer Minderheitsregierung unterstützt. Denn die bloße Zustimmung zu Gesetzesinitiativen verschafft keinen privilegierten Zugang zu den Ressourcen der Regierung. Zudem nimmt eine solche Fraktion typischerweise weiterhin ihre parlamentarischen Kontrollrechte wahr, sei es durch die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen (Art. 44 Abs. 1 GG), die Einleitung abstrakter Normenkontrollen (Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG) oder das Stellen parlamentarischer Anfragen (§§ 75 Abs. 1 S. 1 lit. f, 100 ff. GO-BT). Gerade für diese effektive Wahrnehmung der Kontrollfunktion – unabhängig vom konkreten Abstimmungsverhalten in Sachfragen – soll der Oppositionszuschlag die notwendigen Ressourcen bereitstellen.

Damit liegt ein solches „Tragen“ der Bundesregierung erst vor, wenn ein mit der Regierung grundsätzlich koalitionär abgestimmtes Politikprogramm besteht; ein bloßes Dulden oder Tolerieren einer Minderheitsregierung reicht nicht aus, um eine Oppositionsfraktion in eine Regierungsfraktion umzudeuten.55 Daraus folgt, dass die bloße parlamentarische Unterstützung von Gesetzesvorhaben der Regierungsfraktionen durch eine weitere Fraktion kein „Tragen“ der Bundesregierung i.S.d. § 58 Abs. 2 S. 1 AbgG darstellt.

b) Subsumtion

Die Abgeordneten C-Fraktion haben den Bundeskanzler nicht gem. Art. 63 GG gewählt und ihm das „Vertrauen“ ausgesprochen. Mit den Regierungsfraktionen A und B hat die C-Fraktion auch keine koalitionsmäßigen Absprachen getroffen. Zwar unterstützt die C-Fraktion „regelmäßig“ die Gesetzentwürfe der Minderheitsregierung. Diese parlamentarische Zusammenarbeit beruht jedoch nur darauf, dass die C-Fraktion die „politischen Zielsetzungen der Regierungsfraktionen teilt“. Eine darüber hinausgehende institutionelle Einbindung in die Regierungsverantwortung ist nicht ersichtlich. Vielmehr hat sich die C-Fraktion wegen „grundlegender Differenzen in der Außen- und Sicherheitspolitik“ bewusst gegen eine Regierungsbeteiligung entschieden. Diese bloße thematisch begrenzte Unterstützung stellt keine „Duldung“ mit koalitionsmäßigem Charakter dar. Folglich kann die C-Fraktion nicht als eine parlamentarische Regierungsfraktion verstanden werden. Folglich ist die C-Fraktion als Oppositionsfraktion i.S.d. § 58 Abs. 2 AbgG einzuordnen.

c) Zwischenergebnis

Insgesamt liegen daher bei der C-Fraktion die gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen für den Oppositionszuschlag vor. Indem der Deutsche Bundestag den übrigen Oppositionsfraktionen den Zuschlag zuweist, diesen aber der C-Fraktion verweigert, hat der Deutsche Bundestag die C-Fraktion sachlich nicht gerechtfertigt ungleich behandelt.

III. Ergebnis

Die Ungleichbehandlung ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Der Antrag der C-Fraktion ist damit begründet.

C. Gesamtergebnis

Der Antrag ist zulässig und begründet.

Abwandlung

I. Schutzbereich

Grundlage des Gruppenbildungsrechts ist auch hier das freie Mandat aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, das den Abgeordneten des Deutschen Bundestags ein Recht zubilligt, sich auch abseits von Fraktionen zu Gruppen zusammenschließen zu können.56 Aus diesem Grund sieht § 10 Abs. 4 GO-BT ein Gruppenbildungsrecht vor. Erkennt der Bundestag eine Gruppe an, so hat er darüber zu befinden, welche parlamentarischen Rechte er ihnen zuweist. Sie haben dabei – über das hinaus, was ihren Mitgliedern als einzelnen Abgeordneten zusteht – einen Anspruch auf eine angemessene Ausstattung mit sachlichen und personellen Mitteln, sofern auch Fraktionen solche gewährt werden.57 Auf dieses Recht kann sich die „Gruppe D“ berufen.

II. Beschränkung

Eine Beschränkung der Gruppenrechte liegt vor, wenn den Gruppen im Vergleich zu den Fraktionen parlamentarische Rechte vorenthalten werden und sie dadurch schlechtergestellt sind. Der Bundestag hat der Gruppe D zwar bestimmte Rechte zugewiesen, wie etwa das Recht auf Entsendung von Mitgliedern in die Fachausschüsse und den Ältestenrat sowie die Möglichkeit, Aktuelle Stunden zu beantragen. Allerdings wurden ihr wesentliche parlamentarische Rechte verwehrt, die den Fraktionen gem. der Geschäftsordnung zustehen, namentlich das Recht zur Gesetzesinitiative (§ 76 GO-BT), das Recht zur Großen Anfrage (§§ 75 Abs. 1 lit. f, 100 ff. GO-BT) sowie der Anspruch auf erhöhte Geldmittel (§ 58 Abs. 2 AbgG). Diese Ungleichbehandlung stellt eine rechtfertigungsbedürftige Beschränkung der der Gruppe D grundsätzlich zustehenden parlamentarischen Mitwirkungsrechte dar.

III. Verfassungsrechtlich Beschränkung

Das Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung im Bundestag der Gruppe kann aber gerechtfertigt werden, wenn dies dem Schutz gleichwertiger Verfassungsgüter dient und dies auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung trägt.58

1. Zwingender verfassungsrechtlicher Grund

Die Funktionsfähigkeit des Parlaments stellt ein gleichwertiges Rechtsgut von Verfassungsrang dar, das grundsätzlich geeignet ist, Einschränkungen der Beteiligungsmöglichkeiten der Abgeordneten zu rechtfertigen.59 Die Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Parlaments wird vor allem dadurch hergestellt, dass sich der Bundestag gem. Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG eine Geschäftsordnung gibt und somit seine Handlungs- und Ablauforganisation selbst regelt.

sachgerecht wahrnehmen kann.60 Darin hat es die Statusrechte der Abgeordneten, Fraktionen und Gruppen auszugestalten und die Statusrechte aller Abgeordneten aufeinander abzustimmen.61 Dies bedingt zugleich Beschränkungen der Rechte der einzelnen Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse.62 Bei der Entscheidung darüber, welche Regelungen es zur effektiven Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs bedarf, kommt dem Deutschen Bundestag ein weiter Gestaltungsspielraum zu.63

tionen verfassungsrechtlich nicht geboten ist,68 da sich der Bundestag in verfassungsrechtlich vertretbarer Weise dafür entschieden hat, dass die parlamentarische Mitwirkung und Organisation vor allem durch die Fraktionen erfolgt. Eine völlig gleichberechtigte Mitwirkung im Bundestag würde bedeuten, dass der Bundestag den Abgeordneten, die nur in kleinen Gruppen organisiert sind, gegenüber den anderen Fraktionen eine überproportionale Mitwirkung einräumt. Dies wäre mit Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG nicht vereinbar.69

Für eine verfassungsrechtliche Pflicht der Zuweisung weitergehender Rechte könnte sprechen, dass gerade das Initiativrecht maßgeblich für die Gesetzgebung und daher zentral für die Wahrnehmung der Rechte der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse ist. Ebenso ist die Geltendmachung Großer Anfragen für die parlamentarische Kontrolle grundlegend. Allerdings kann die Gruppe D zumindest Kleine Anfragen im Bundestag stellen (§ 75 Abs. 3 GO-BT i.V.m. § 104 GO-BT). Damit kann auch sie Kontrollrechte im Bundestag ausüben, wenngleich in kleinerem Umfang als Fraktionen.

Außerdem verdeutlicht § 76 GO-BT, dass das Initiativrecht verfassungsrechtlich zulässig an ein Quorum (entweder 5 Prozent der Mitglieder des Bundestags oder eine Fraktion) geknüpft werden kann. Die Einschätzung des Bundestags, dass unterhalb dieser Schwelle eine Überlastung des Bundestags drohen könnte, wenn der Bundestag über Initiativen kleiner Gruppierungen mit geringen Erfolgsaussichten beschließen müsste, erscheint angesichts seines Spielraums innerhalb seiner Geschäftsordnungsautonomie nicht unvertretbar.

Zur Vertiefung

Stephan, ZJS 2025, S. 1979.