Staatsexamen · ~300 Min.
Examensübungsklausur: Sonderprobleme des Eigentumsschutzes öffentlich-rechtlicher Ansprüche bei staatlicher Verantwortungsübernahme
ZJS 2025, S. 1932
Sachverhalt
Zwischen 1958 und 1962 kamen weltweit etwa 10.000 Kinder von Müttern, die während der Schwangerschaft ein thalidomidhaltiges Schlaf- und Beruhigungsmittel (Contergan) des Pharmaunternehmens Blausenken-GmbH (B) eingenommen hatten, mit schweren Fehlbildungen ihrer Gliedmaßen und anderen Körperschäden zur Welt. Im Jahr 1970 verpflichtete sich die B im Wege eines Vergleichs zur Zahlung von 100 Millionen D-Mark an geschädigte Kinder, sofern diese und ihre Eltern auf alle Ansprüche gegen die B verzichteten. Der Vergleich gelangte tatsächlich nie zur Durchführung; die Betroffenen erhielten auf dieser Grundlage keine Zahlungen.
1972 trat das Gesetz über die Errichtung einer Stiftung >Hilfswerk für behinderte Kinder“ (StHG) in Kraft. Mit diesem Gesetz wurde eine Stiftung des öffentlichen Rechts errichtet, die den Zweck hatte, Leistungen an contergangeschädigte Kinder im In- und Ausland zu erbringen. In diese Stiftung wurden anfangs 100 Millionen D-Mark aus Bundesmitteln und 100 Millionen D-Mark von der B eingezahlt. Gleichzeitig erloschen mit dem StHG alle Ansprüche von in Deutschland lebenden Thalidomidgeschädigten einschließlich derjenigen, die am oben genannten Vergleich beteiligt waren; im Ausland lebende Betroffene hatten nach dem Gesetz nur einen Leistungsanspruch, wenn sie zugleich auf ihre Ansprüche gegen B verzichteten. Auf die Entschädigung wurden Zahlungen von anderen >möglicherweise Verantwortlichen“ angerechnet. Die Entschädigungszahlungen wurden nicht auf sonstige Sozial- oder Unterhaltsleistungen angerechnet. Die von der B bereitgestellten Mittel wurden mit der Zeit immer mehr von staatlicher Seite bereitgestellten Geldern verdrängt. Nachdem die Mittel infolge regelmäßiger Leistungsauszahlung an die Betroffenen aufgebraucht waren, wurden die Stiftungsmittel seit 1997 vollständig aus Steuern finanziert.
Das Conterganstiftungsgesetz (ContStifG), das 2005 in Kraft trat, löste das StHG ab; die Stiftung wurde in >Conterganstiftung“ umbenannt. Danach stehen geschädigten Personen unter anderem eine einmalige Kapitalentschädigung und eine lebenslange sog. >Conterganrente“ zu. Die Höhe der jeweiligen Leistung richtet sich nach der Schwere des Körperschadens und den dadurch verursachten Körperfunktionsstörungen.
2013 trat das dritte Änderungsgesetz zum ContStifG in Kraft, das laut Gesetzesbegründung den steigenden Bedürfnissen einer alternden Leistungsempfängerschaft gerecht werden sollte. Das maximale Rentenniveau in § 13 ContStifG wurde dadurch auf das 6,3-Fache angehoben sowie ein zusätzlicher Anspruch auf jährliche Leistungen zur Deckung spezifischer Bedarfe geschaffen. Gleichzeitig wurde mit dem dritten Änderungsgesetz auch § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG eingeführt. Dieser sieht vor, dass auf Kapitalentschädigung und Conterganrente nun auch auf Thalidomid-Schäden zielende Zahlungen angerechnet werden müssen, die von anderen, insbesondere von ausländischen Staaten, geleistet werden. Die Anrechnung ist dabei in ihrer Höhe nicht auf den Betrag beschränkt, um den das Rentenniveau angehoben wird.
X ist irischer Staatsangehöriger und wegen der Conterganeinnahme seiner Mutter in Irland thalidomidgeschädigt. Er erhält als Leistung von der Conterganstiftung eine monatliche Conterganrente, die seit der Erhöhung mit dem dritten Änderungsgesetz 3.686 Euro beträgt. Außerdem erhält er nach einem irischen Contergan-Entschädigungsprogramm, mit dem der irische Staat beabsichtigt, die deutschen Zahlungen signifikant zu erweitern, eine monatliche Zahlung i.H.v. 1.109 Euro. Mit einem Bescheid aus Juli 2013 rechnete die Conterganstiftung nach § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG die Zahlung des irischen Staates auf die Conterganrente des X an. Das Vorgehen des X gegen den Bescheid vor den Fachgerichten blieb erfolglos. Das BVerwG hat das Revisionsverfahren ausgesetzt und dem BVerfG die Frage vorgelegt, ob § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Das BVerwG führt in der Vorlagefrage aus, dass es die Norm für verfassungswidrig halte, da durch die Kürzung der Rentenansprüche im Einzelfall der grundrechtlich verbürgte Eigentumsschutz leerzulaufen drohte. Die Leistungsansprüche der Thalidomidgeschädigten beruhten auf ihrem Verzicht auf haftungsrechtliche Entschädigungen gegenüber der B. Spätestens seit Inkrafttreten des Cont-StifG vertrauten Betroffene außerdem auf den Erhalt von Sozialleistungen – immerhin habe der Staat die Haftungsverantwortung übernommen, als die privatrechtlichen Ansprüche der Betroffenen erloschen. Die Regelung des § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG sei zumindest unverhältnismäßig. Der Vermeidung von Doppelleistungen diene die Vorschrift nicht. Zwischen dem Haftungshintergrund der deutschen Regelung und ausländischen Leistungen sozialer Funktion sei außerdem zu differenzieren. Insoweit werden entsprechende ausländische Rentenzahlungen entwertet. Einer verfassungskonformen Auslegung in dem Sinne, dass nur Zahlungen von der Anrechnungsregelung erfasst seien, die eine zivilrechtliche Haftung ersetzen, sei die Vorschrift angesichts des explizit weit gefassten Wortlauts nicht zugänglich. Ob im Ausland lebende Anspruchsberechtigte durch Leistungen Dritter tatsächlich bessergestellt wären, könne erst ein Gesamtvergleich aller (Sozial-)Leistungen im In- und Ausland zeigen. Da dieser im Gesetzgebungsverfahren nicht durchgeführt wurde, entbehren die Annahmen einer Besserstellung der Anspruchsberechtigung durch Doppelleistung einer tragfähigen Tatsachengrundlage.
Während der mündlichen Verhandlung argumentieren Bevollmächtigte der Conterganstiftung, dass das BVerfG schon gar nicht der richtige Ansprechpartner sei, sondern der EuGH mit dem Verfahren befasst werden müsse – immerhin habe der Sachverhalt eine grenzüberschreitende Dimension. Substanziell würden Ansprüche aus dem ContStifG von vornherein nicht dem Eigentumsschutz des GG unterfallen. Zum einen hätten die Geschädigten einen Anspruch lediglich aufgrund der Bereitstellung entsprechender Mittel durch den Staat – es handele sich also lediglich um soziale Fürsorge. Selbst wenn man den freiwilligen Verzicht der Geschädigten bei einer entsprechenden Bewertung berücksichtige, müsse auch Beachtung finden, dass die B eine immer geringere Rolle bei der Finanzierung gespielt habe. Wenn überhaupt, dann sei ein Anspruch nur in gekürzter Form schutzwürdig, da nach § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG von vornherein eine Anspruchskürzung für Betroffene im Einzelfall vorgesehen sei. Das dritte Änderungsgesetz zum ContStifG habe gleichzeitig eine Erhöhung der Rentenansprüche und eine Anspruchskürzung vorgesehen. Der Gesetzgeber habe ersichtlich eine einheitliche Regulierung von Rentengewährung und Rentenkürzung beabsichtigt. Unabhängig davon müsse berücksichtigt werden, dass die Kürzung nur besondere Einzelfälle erfasse und darüber hinaus in jedem Falle der Vermeidung ungerechtfertigter Doppelleistungen diene. Außerdem sei das BVerfG auf die den Eigentumsschutz betreffende Vorlagefrage beschränkt und dürfe die unterschiedliche Behandlung derjenigen Anspruchsberechtigten, die Leistungen Dritter, vor allem ausländischer Staaten, empfangen, nicht einer verfassungsrechtlichen Prüfung unterziehen.
Fallfrage
Hat die Vorlage Aussicht auf Erfolg?
Musterlösung anzeigenErst selbst versuchen – die Lösung liest sich danach anders.
# Lösungsvorschlag
ee) Beschränkung des Schutzumfangs des Eigentumsschutzes auf Mindest-
ff)
Zuständigkeit des BVerfG
Das Bundesverfassungsgericht ist gem. Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 13 Nr. 11, 80 Abs. 1 BVerfGG für die Entscheidung über Vorlagen zur konkreten Normenkontrolle zuständig.
II. Vorlageberechtigung
Gem. Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 Abs. 1 BVerfGG sind Gerichte vorlageberechtigt. Gerichte sind Spruchkörper, die sachlich unabhängig, in einem formell gültigen Gesetz mit den Aufgaben eines Gerichts betraut und als Gericht bezeichnet sind.1 Diese Voraussetzungen erfüllen alle Fachgerichte von Bund und Ländern und damit auch das Bundesverwaltungsgericht (siehe auch Art. 95, 97 GG, §§ 1, 10 VwGO).
III. Vorlagegegenstand
Zum Gegenstand konkreter Normenkontrolle können Gerichte gem. Art. 100 Abs. 1 GG ein >Gesetz“ machen. Dieser Rechtsbegriff erfasst lediglich durch ein formelles Gesetzgebungsverfahren erlassene, nachkonstitutionelle Gesetze.2 Der vom BVerwG vorgelegte § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG ist durch ein nachkonstitutionelles, (bundes)parlamentarisch beschlossenes und in Kraft getretenes Änderungsgesetz zustande gekommen und damit ein >Gesetz“ i.S.v. Art. 100 Abs. 1 GG, d.h. ein tauglicher Vorlagegegenstand.
IV. Vorlagegrund
Die Vorlage des BVerwG muss von einem zulässigen Vorlagegrund gestützt sein – § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG muss vom BVerwG für verfassungswidrig gehalten werden und entscheidungserheblich sein, Art. 100 Abs. 1 GG.
1. Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit
Gem. Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG muss das vorlegende Gericht das vorgelegte Gesetz >für verfassungswidrig“ halten, d.h. es muss von der Verfassungswidrigkeit des Vorlagegegenstandes überzeugt sein. Bloße Zweifel genügen nicht. Die vorgelegte Rechtsnorm darf daher auch keiner (naheliegenden) verfassungskonformen Auslegung zugänglich sein.3 Das BVerwG (selbst) hält § 15 Abs. 2 S. 2 ConStifG für verfassungswidrig und hat auch eine verfassungskonforme Auslegung zumindest in Betracht gezogen und ernsthaft geprüft. Es ist somit hinreichend von der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Rechtsnorm überzeugt.
2. Entscheidungserheblichkeit
Die vorgelegte Rechtsnorm muss entscheidungserheblich sein, d.h. ein >Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt“ (siehe Art. 100 Abs. 1 GG). Es ist danach zu fragen, ob sich die (hypothetische) Ungültigkeit des Gesetzes auf das (hypothetische) Ergebnis auswirkt.4
X ist Berechtigter i.S.v. § 12 Abs. 1 ContStifG und der irischen Entschädigungsregelung – die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG liegen für ihn mithin vor, sodass bei angenommener Verfassungswidrigkeit der Norm die Revision erfolgreich wäre: X hätte Anspruch auf die volle Conterganrente. Es kommt also auf die Gültigkeit des § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG bei der Entscheidung des BVerwG an; die vorgelegte Rechtsnorm ist entscheidungserheblich.
V. Form
Die Vorlage muss schriftlich erfolgen und mit hinreichend eingehender Begründung versehen sein (§ 23 Abs. 1 S. 1, 2 BVerfGG i.V.m. § 80 Abs. 2 S. 1 BVerfGG, zur Entscheidungserheblichkeit und zur Vereinbarkeit mit übergeordneter Rechtsnorm). Von einer Begründung zur Entscheidungserheblichkeit von § 15 Abs. 2 S. 2 BVerfG ist auszugehen. Die Begründungsanforderungen zum Verstoß mit höherrangigem Recht sind erfüllt, soweit das Vorlagegericht einen Verfassungsverstoß belegt.5 Dem hat das BVerwG hier mit Blick auf Verstoß der vorgelegten Vorschrift mit Art. 14 Abs. 1 GG Genüge getan.6
Zwar schränkt das BVerfG ein, dass Normen nur insofern der Kontrolle an Grundrechten unterzogen werden, >als die Beteiligten des Ausgangsverfahrens hiervon betroffen sind und eine Grundrechtsverletzung in Betracht kommt“7. Gleichwohl ist das BVerfG bei der Prüfung des § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG nicht an die Beschränkung des Entscheidungsmaßstabs durch das Vorlagegericht gebunden. Das BVerfG prüft die vorgelegte Norm, sofern die Vorlage zulässig ist, unter allen in Betracht kommenden verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten.8 Dafür spricht bereits die objektive Natur des Normenkontrollverfahrens.9 Demnach erfüllt die Vorlage die Begründungsanforderungen für einen Verfassungsverstoß mit Art. 14 Abs. 1 GG; zugleich ist das BVerfG befugt, darüber hinaus einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG (und ggf. andere Verfassungsnormen) zu prüfen. X kann sowohl von Art. 14 Abs. 1 GG als auch von Art. 3 Abs. 1 GG betroffen sein.
VI. Vorrangigkeit eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV?
Das Normenkontrollverfahren gem. Art. 100 Abs. 1 GG könnte aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts verdrängt werden, wenn ein Vorrang des Vorabentscheidungsverfahrens gem. Art. 267 AEUV besteht bzw. die rechtliche Frage durch keine Spielräume belassendes Unionsrecht determiniert ist. Beides kann freilich dahinstehen, wenn ohnehin schon keine klärungsbedürftige unionsrechtliche Frage vorliegt.11
In Betracht käme, eine Grundfreiheit in den Mittelpunkt der Überlegung zu stellen und ausgehend von ihrer Betroffenheit eine Diskriminierung anhand der Staatsangehörigkeit zu prüfen. Allerdings ist keine unionsrechtliche Grundfreiheit ersichtlich, die durch das ContStifG im Allgemeinen und § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG im Besonderen beeinträchtigt werden könnte: Selbst wenn man die grenzüberschreitende Nutzung des Medikaments oder den grenzüberschreitenden Zahlungsempfang in das Zentrum der Überlegung stellte, erfordert eine Beschränkung der Zahlungsverkehrsfreiheit i.S.d. Art. 63 Abs. 2 AEUV solche hoheitlichen Maßnahmen, die den Kapitalfluss bzw. den Zahlungsverkehr horizontal zwischen Privaten einschränkt. Der Zweck des freien Kapital- und Zahlungsverkehrs zur Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes liegt vornehmlich in der durch grenzüberschreitende Investitionen verwirklichten Marktfreiheit und der Schaffung eines >Europäischen Finanzraums“.12 Die Kürzung von grenzüberschreitenden staatlichen Leistungen sozialer Natur fällt demnach schon unter teleologischer Betrachtungsweise nicht in den Anwendungs- bzw. Schutzbereich der Art. 63 ff. AEUV. Wollte man dennoch einen denkbar weiten Schutzbereich des Art. 63 Abs. 2 AEUV zugrunde legen, spricht gegen die Anwendbarkeit im konkreten Fall, dass die Zahlungsverkehrsfreiheit nur Zahlungsmittel erfasst, die eine Gegenleistungspflicht erfüllen sollen.13 Im Übrigen hat X auch – zumindest nach den verfügbaren Sachverhaltsinformationen – in Bezug auf die vorliegende Rechtsfrage keinen Gebrauch von seiner unionsrechtlich garantierten Freizügigkeit gemacht (siehe Art. 21 Abs. 1 AEUV). Weitere Grundfreiheiten kommen nicht in Betracht.14 Auch scheidet Art. 21 Abs. 2 S. 2 GRCh in Ermangelung der >Durchführung des Rechts der Union“ i.S.d. Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRCh (siehe Ausführungen soeben) und der damit vorausgesetzten unionsrechtlichen Determinierung der in Rede stehenden Sachmaterie schon hinsichtlich des sachlichen Anwendungsbereichs aus. Das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art. 18 Abs. 1 AEUV erfordert in sachlicher Hinsicht, dass der >Anwendungsbereich“ der Verträge eröffnet ist, also ein Sachverhalt mit Unionsbezug vorliegt.15 Im hiesigen Fall könnte allenfalls die Produkthaftungsrichtlinie den Unionsbezug realisieren. Allerdings ist zweifelhaft, ob die Richtlinie überhaupt Ansprüche gegen den Staat umfasst; eine Anwendung der Richtlinie scheitert jedoch am zeitlichen Anwendungsbereich des Art. 17 der Produkthaftungsrichtlinie 85/374/EWG, wonach die Richtlinie nicht auf Produkte Anwendung findet, die vor ihrer Umsetzung in den Verkehr gebracht wurden, was auf Thalidomid zutrifft.
Somit kann die Vorrangigkeit eines Vorabentscheidungsverfahrens dahinstehen; es besteht jedenfalls keine unionsrechtliche Fragestellung.
Hoheitsgewalt und in Deutschland.18 Insofern ist es irrelevant, ob der Empfang der Leistung im Ausland stattfindet.
a) Conterganrentenanspruch
Hier ist fraglich, ob der Anspruch auf Conterganrente aus § 13 Abs. 1 ContStifG, der mit der Anrechnungsregelung des § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG im Einzelfall gekürzt zu werden droht, in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG fällt, der das Eigentum gewährleistet. Beim Eigentum gem. Art. 14 Abs. 1 GG handelt es sich um die Summe aller vermögenswerten Rechtspositionen, die einer Person im Sinne eines Ausschließlichkeitsrechts durch die Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, dass sie die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zum privaten Nutzen ausüben darf.19 Eigentum in diesem verfassungsrechtlichen Sinne geht über das Eigentumsverständnis des einfachen Rechts, insbesondere des Zivilrechts hinaus.20 Erfasst sind so im Grundsatz auch vermögenswerte subjektiv-öffentliche Rechte, wenn sie eigentumsäquivalent sind.21 Dementsprechend fallen nach st. Rspr. des BVerfG auch öffentlich-rechtliche Anwartschaften und Ansprüche (etwa auf Sozialversicherungsbeiträge) in den Geltungsbereich des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes, sofern sie auf einer >nicht unerheblichen“ Eigenleistung beruhen und der Existenzsicherung dienen, mithin >so stark [sind], dass ihre ersatzlose Entziehung dem rechtsstaatlichen Gehalt des Grundgesetzes widersprechen würde“22.23 Demgegenüber unterfallen Ansprüche auf Sozialleistungen, die ausschließlich durch den Staat gesetzlich im Rahmen seiner Fürsorgepflicht (etwa aufgrund von Bedürftigkeit) ermöglicht werden, nicht dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG.25
aa) Privatnützigkeit der Conterganrente
Beim Anspruch auf Conterganrente gem. §§ 12 Abs. 1, 13 Abs. 1 ContStifG handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Leistung. Die Leistungsberechtigten entnehmen der Anspruchsgrundlage einen gebundenen, konkreten Anspruch auf Rente und können (wenn auch in begrenztem Umfang, etwa Pfändungsfestigkeit und Übertragungsverbot, § 13 Abs. 5 S. 1 ContStifG) wenigstens nach Auszahlung über die Rente frei verfügen. Eine zivilrechtlichen Ansprüchen vergleichbare Privatnützigkeit ist damit gegeben.
bb) Eigenleistung
Der Conterganrenten-Anspruch muss auf einer Eigenleistung der Leistungsberechtigten beruhen. Klassische Beispiele wären Ansprüche auf (beitragsfinanzierte) Sozialversicherungen, da die Eigenleistung dort zu einem vermögenswerten Verzicht führt, der sich nach dem sozialstaatlichen sowie dem privatnützigen Grundgedanken des Eigentumsschutzes in einen dem Eigentumsschutz unterfallenden Anspruch transformiert.
Im vorliegenden Fall erloschen die zivilrechtlichen Haftungsansprüche der betroffenen Thalidomidgeschädigten – entweder ipso iure mit Inkrafttreten des StHG oder aufgrund des Verzichts durch ausländische Betroffene. Etwaige Ansprüche gegen die B wurden wirtschaftlich durch die Zahlung i.H.v. 100 Millionen DM an die Stiftung substituiert. Infolge des Verzichts und durch die Leistung der B wurden die ursprünglichen Ansprüche in die sozialrechtliche Position des StHG überführt, die ihre Fortsetzung in § 13 ContStifG findet. Der ursprüngliche deliktsrechtliche Haftungsanspruch gegen die B war selbst von Art. 14 Abs. 1 GG geschützt.26 Die darauffolgende Umformung ist als Fortsetzung dieser haftungsrechtlichen Position demnach als solche bereits von der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG geschützt.27 Insoweit verkörpert die Umformung der ursprünglichen Haftungsansprüche und ihre Überführung in Ansprüche gegen die eigens zu diesem Zweck errichtete Stiftung den Erhalt der Substanz des (ursprünglich privatrechtlichen) Wertanspruchs.28
Unschädlich ist, dass der Betrag von der B geleistet wurde (und nicht von den geschädigten Menschen selbst). Die Zahlung der B ist so wirtschaftlich an die Stelle der Ansprüche der Geschädigten getreten:
und der Ausgleich der Inflation sind letztlich Ausdruck dieser staatlich übernommenen, auch in die Zukunft reichenden Verantwortung, die sich an >natürliche“ Schwankungen innerhalb einer Volkswirtschaft anpassen muss. Sie spiegeln gerade nicht etwa die oben erwähnte Fürsorgepflicht, die einzig aufgrund vorhandener Bedürftigkeit gewährt wird, wider. Der Anteil der Eigenleistung ist also auch nicht unerheblich.
dd) Existenzsicherung
Der Conterganrentenanspruch dient auch der Existenzsicherung. Für Betroffene ist die Conterganrente zur freien Lebensgestaltung unter den durch sie erlebten besonderen Herausforderungen von essentieller Bedeutung.32
ee) Beschränkung des Schutzumfangs des Eigentumsschutzes auf Mindest- oder Kernbestand? Soweit der größere Anteil der Leistung auf staatlicher Gewährung beruht, könnte sich der Gewährleistungsumfang des Eigentums auf die Eigenleistung bzw. einen Kernbestand beschränken. Das Eigentum in Art. 14 Abs. 1 GG differenziert jedoch nicht zwischen verschiedenen Eigentumspositionen. Der Eigentumsschutz bezieht sich, sofern in den Schutzbereich einbezogen, vollständig auf sozialrechtliche Positionen.33 Entsprechende unklare Äußerungen in der Rechtsprechung des BVerfG können auch als Abwägungsgesichtspunkt in der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung ohne Auswirkung auf den grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Schutzumfang verstanden werden. schränkt (Entziehungsakt). Die Reichweite des Schutzes bestimmt sich dann nach dem Verhältnis von Zuteilungs- und Entziehungsakt: Maßgeblich ist, ob der Zuteilungsakt eine von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte erweiterte Rechtsposition schafft, in den der Entziehungsakt eingreift, oder ob eine einheitliche bzw. >gleichzeitige“ Inhalts- und Schrankenbestimmung (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG) getroffen wird, gemäß derer die Zuteilung von vornherein im Umfang des Entziehungsaktes begrenzt wird. Ausgangspunkt ist dabei die vom Gesetzgeber vorgesehene und erkennbare Gesamtkonzeption (Stichwort: >Art. 14 Abs. 1 GG ist ein normgeprägtes Grundrecht“). Eine gemischte Umgestaltung stellt eine einheitliche Inhalts- und Schrankenbestimmung dar, wenn Entziehungs- und Zuteilungsakt nach gesetzgeberischem Ausgestaltungswillen untrennbar zusammengehören, also jedenfalls einer der beiden Akte mit dem anderen >stehen und fallen“ soll.
Sowohl die Erhöhung des Anspruchs aus § 13 Abs. 1 S. 1 ContStifG als auch die Anrechnungsregelung des § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG fielen im 3. Änderungsgesetz zusammen, sodass man eine einheitliche Inhalts- und Schrankenbestimmung annehmen könnte, der Konnex von Anspruchsgewährung und Anspruchskürzung im gleichen Gesetzänderungsverfahren also zu einer einheitlichen Inhaltsund Schrankenbestimmung (ISB) führen würde. Eine solche einheitlich zusammengefasste ISB würde in entsprechendem Umfang aus dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG herausfallen, da die Anspruchskürzung der Regelung (des Rentenanspruchs) von vornherein immanent wäre (das Moment der Inhaltsbestimmung überwöge). Allerdings:
2. Eingriff
In die von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition könnte § 15 Abs. 2 S. 2 ConStifG eingegriffen haben. Ein Eingriff ist dabei jedes staatliche Handeln, das den grundrechtlich geschützten oder gewährleisteten Freiheitsraum faktisch oder rechtlich beeinträchtigt (moderner Eingriffsbegriff). Eingriffe in das Eigentum können zum einen durch ISB, Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG, zum anderen durch Enteignungen, Art. 14 Abs. 3 GG, erfolgen.37
a) Enteignung
Eine Enteignung gem. Art. 14 Abs. 3 GG hat zur Voraussetzung eine hoheitliche, vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch das Eigentumsgrundrecht geschützter Rechtspositionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, wobei die Entziehung einer Güterbeschaffung dienen muss.38 Hier führt § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG bei den Betroffenen ggf. zur Kürzung ihrer Conterganrente, sodass der (zumindest teilweise) Verlust der Eigentumsposition bewirkt wird.39
Allerdings begründet eine Kürzung (eines Geldleistungsanspruchs) noch keinen Güterbeschaffungsvorgang: Der Zweck der Anrechnung gem. § 15 Abs. 2 ContStifG ist lediglich, eine Doppelleistung zu vermeiden und so gleichzeitig die finanzielle Besserstellung einzelner Geschädigter zu verhindern, nicht hingegen, dem Staat zur eigenen Aufgabenwahrnehmung bestimmte Mittel zu beschaffen.40 Eine Entlastung bei der Contergan-Stiftung führt nicht zu einem Forderungsübergang auf einen öffentlichen Träger; denn hier wird der Auszahlungsanspruch bereits beim ursprünglichen Gläubiger zum Erlöschen gebracht.41 Zudem enthält das 3. Änderungsgesetz keine Regelung für eine Entschädigung, was Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG für eine Enteignung jedoch voraussetzt. Es handelt sich bei § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG somit nicht um eine Enteignung.
b) Inhalts- und Schrankenbestimmung
In Betracht kommt einzig ein Eingriff in Gestalt einer Inhalts- und Schrankenbestimmung gem. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG. Dabei handelt es sich um generell-abstrakte Festlegungen von Rechten und Pflichten durch den Gesetzgeber hinsichtlich solcher Rechtsgüter, die als Eigentum geschützt werden.42 Da der Inhalt des Rentenanspruchs gem. §§ 12 Abs. 1, 13 Abs. 1 ContStifG (= Inhalt der eigentumsrechtlich geschützten Position, siehe oben 1. a) durch § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG unter einen Anrechnungs- bzw. Kürzungsvorbehalt gestellt wird, ist der Eingriff gem. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG zu bejahen.
und Entziehung, 1. a) ee) ist die Erhöhung des Anspruchs von der Anrechnungsregel getrennt zu betrachten.
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG für das bürgerliche Recht treten, jedenfalls soweit die Vergleichs- und Deliktsansprüche abgelöst wurden (insoweit auch Erforderlichkeitsprüfung entbehrlich).
In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist eine besondere Sachaufklärungspflicht des Gesetzgebers nur in Sonderkonstellationen begründbar. Im Grundsatz verfügt der Gesetzgeber über Gestaltungsfreiheit im Hinblick auf das Gesetzgebungsverfahren. Das Grundgesetz vertraut auf den Grundsatz der Transparenz und Kontrolle durch die Öffentlichkeit, die die Rationalität des Gesetzgebungsverfahrens verbürgen. Insofern musste der Bundestag keinen Gesamtvergleich der im Ausland gewährten (Sozial-)Leistungen mit dem innerstaatlichen Leistungsniveau anstellen; es genügte, conterganschädigungsbezogene Leistungen im In- und Ausland zu berücksichtigen.50 Zudem besteht keine Begründungspflicht des Gesetzgebers als solche:
Zielsetzung beim Leistungsbezug gleichgestellt werden.54 Auch dieser sozialstaatliche und finanzbezogene Zweck steht mit dem Grundgesetz im Einklang (siehe Art. 20 Abs. 1 GG; Art. 109 ff. GG). Darüber hinaus wird (3) die Sicherstellung der Leistungsfähigkeit der Solidargemeinschaft und das (4) Gebot des sparsamen Einsatzes öffentlicher Mittel verfolgt. § 15 Abs. 2 S. 2 ContStiG verfolgt somit legitime, insbesondere verfassungsrechtlich zulässige Zwecke.
bb) Eignung
§ 15 Abs. 2 S. 2 ConstStifG muss auch geeignet sein, die von der Vorschrift in verfassungsrechtlich legitimer Weise angestrebten Zwecke zu verfolgen. Das ist bereits der Fall, wenn die angestrebten Zwecke durch die Maßnahme – hier § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG – zumindest gefördert werden können.56 Aufgrund der vollen Anrechenbarkeit thalidomidschädigungsbezogener Leistungen Dritter gem. § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG werden (thalidomidspezifische) Doppelleistungen an thalidomidgeschädigte Personen sogar vollständig vermieden. Damit kann überdies der Haushalt entlastet und die Leistungsfähigkeit der Solidargemeinschaft gefördert werden. Eine Eignung ist gegeben.
greift.58 Der Gesetzgeber verfügt dabei über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum.59 Alternativ käme höchstens eine Verpflichtung der Leistungsempfänger:innen der deutschen Conterganrente mit dem Inhalt, auf alle anderen Leistungen infolge der Schädigung zu verzichten, in Betracht. Allerdings wäre eine solche Maßnahme nicht weniger belastend, da sich der Gesamtbetrag der Bezüge nicht erhöhen würde. Zudem würde das Leistungsrisiko unbillig auf die Betroffenen verlagert, wenn sie sich gegen andere Ansprüche entscheiden würden. Ferner wäre diese Maßnahmenalternative nicht zur Erreichung aller Zwecke erforderlich, da deutsche Haushalte nicht entlastet würden.60 Gleiches würde für jegliche Form von Teilanrechnung als milderer Maßnahme gelten. § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG ist also erforderlich.
dd) Angemessenheit/Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne
Der Eingriff und die damit einhergehende Belastung dürfen nicht außer Verhältnis zu den von der Beschränkungsmaßnahme verfolgten Zwecken stehen. Je intensiver die Beeinträchtigung wirkt, desto schwerer müssen die rechtfertigenden Gründe wiegen.61
Demgegenüber besteht auch ein gewichtiger sozialer Bezug: Die Mittel, aus denen sich die Conterganrente speist, entstammen seit 1997 ausschließlich Steuergeldern, sodass sie auf einem solidarischen Gedanken beruhen; eine sozialpflichtige Dimension ist den Ansprüchen mithin immanent. Auch innerhalb der Gesamtheit aller Anspruchsberechtigten bestehen aber soziale Bezüge: Die Rechtsposition individueller geschädigter Personen ist eng verbunden mit den Rechtspositionen der weiteren Mitglieder dieser >Schicksalsgemeinschaft“64. So werden gem. § 13 Abs. 1 S. 2 ContStifG etwa jährliche Sonderzahlungen nur geleistet, soweit dafür vorgesehene Mittel (nach § 11 Abs. 2 Nr. 1, 2 ContStifG) im Stiftungsvermögen vorhanden sind – was wiederum abhängig von der Anzahl oder den konkreten Bedürfnissen (nach denen sich die Höhe der Leistungen richtet, § 13 Abs. 2 Cont-StifG) der anderen Leistungsberechtigten sein wird.65 Der soziale Bezug kann auch nicht aufgrund eines sog. >Mischcharakters“ abgelehnt werden, da der haftungsrechtliche Hintergrund für den Fall zurücktritt, dass eine Umwandlung in eine öffentlich-rechtliche Forderung stattgefunden hat.66 Insgesamt bestehen im Hinblick auf die eigentumsrechtlich geschützte Conterganrente sowohl freiheitssichernde als auch soziale Bezüge – damit kann jedenfalls festgehalten werden, dass keine absolute verfassungsrechtliche >Unantastbarkeit“ der Conterganrente gewährleistet ist.67 (2) Abwägung
Die Regelung des § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG ist angemessen, wenn die Vorschrift einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Schutz der Eigentumsposition der Anspruchsinhaber:innen (Art. 14 Abs. 1 GG) auf der einen und der Verfolgung der Eingriffszwecke (Vermeidung von Doppelleistungen, Haushaltssparsamkeit, Sicherstellung der Leistungsfähigkeit der Solidargemeinschaft, Art. 14 Abs. 2 GG) auf der anderen Seite hergestellt hat.
Ohne die Regelung des § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG würden die von der Anrechnung Betroffenen insgesamt mehr Leistungen erhalten. Wie das Ausgangsverfahren des X zeigt, kann dies zu erheblichen >Einbußen“ führen, sodass nicht von einem bloß leichten Eingriffsgewicht ausgegangen werden kann.69 Die Schutzwürdigkeit der Contergangeschädigten nimmt mit Inanspruchnahme weiterer Zahlungen für ihre spezifische Schädigung indes ab. Auch ist keine Absenkung für einzelne Betroffene unter einen – hier nicht konkret zu bestimmenden – verfassungsrechtlich gebotenen Mindeststandard ersichtlich. Die Anrechnung anderer Zahlungen erfolgt im Übrigen nur, soweit die Zahlung auch tatsächlich erfolgt (der Anspruch auf die ursprünglich volle Gewährung lebt andernfalls wieder auf). Gegenüber dem Gewicht des Eingriffs im konkreten Fall müssen auch die widerstreitenden Interessen ebenso wie das Eingriffsgewicht mildernde Umstände berücksichtigt werden.70 Abfedernd wirkt, dass die Conterganrenten mit dem 3. Änderungsgesetz bedeutend angehoben wurde (auch X bekommt seit dem 3. Änderungsgesetz höhere Bezüge).
berücksichtigt werden, wenn bestimmte Personen aufgrund zufälliger Eigenschaften, etwa ausländische Staatsangehörigkeiten, zusätzliche Leistungen erhalten würden.75 Ferner muss das Bedürfnis nach einem >optimalen Einsatz öffentlicher Mittel“76 Berücksichtigung finden: Das verfassungsrechtliche Interesse, einen Ausgleich für fremdverschuldete Einbußen an >Lebenstüchtigkeit“ in Form von Sozialleistungen zu gewähren, entfällt im Hinblick auf das staatliche Sozialsystem, wenn bspw. ausländische Leistungen äquivalent (wenn auch nur teilweise) zur eigentlich zu gewährleistenden Sozialleistung sind; dem dient die >Abschöpfung“ von Doppelleistungen, indem für die Optimierung des Leistungsniveaus auch ausländische Zahlungen eingepreist werden.77 In diesem Zusammenhang ist in die Abwägung außerdem einzubeziehen, dass ein offensichtliches öffentliches Interesse besteht, Steuermittel nur soweit nötig einzusetzen.78 Die hiermit verbundene Entlastung des deutschen Staates begegnet mit Blick auf den haftungsrechtlich-sozialstaatlichen Mischcharakter der Conterganrente jedenfalls dann keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn die Rentenzahlung – wie vorliegend der Fall – mittlerweile ausschließlich aus Steuermitteln finanziert wird.
Unter Berücksichtigung der genannten Gesichtspunkte erscheint die zwar nicht unerhebliche, aber durch andere Vorteile gemilderte Belastung der Betroffenen durch die Anrechnungsregelung in § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG im Hinblick auf die konkrete Gewichtung der privatnützigen sowie der sozialpflichtigen Dimension verhältnismäßig im engeren Sinne.
(3) Zwischenergebnis
Der Eingriff ist angemessen.
4. Zwischenergebnis
§ 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG ist mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.
II. Vereinbarkeit von § 15 Abs. 2 S. 2 ContStiftG mit Art. 3 Abs. 1 GG
§ 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG könnte aber gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG, verstoßen.
1. Ungleichbehandlung
Der allgemeine Gleichheitssatz verlangt, dass wesentlich gleiche Sachverhalte einer wesentlich gleichen Behandlung unterliegen.79 Deswegen ist zunächst zu untersuchen, ob § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG Personengruppen bzw. Sachverhalte einer ungleichen Behandlung unterwirft.
Zunächst werden Empfänger:innen ausländischer staatlicher Zahlungen nicht anders behandelt als Empfänger:innen nichtstaatlicher Leistungen. § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG sieht gerade keine Beschränkung auf ausländische oder staatliche Zahlungen vor, sondern enthält ausdrücklich keine diesbezügliche Einschränkung.81 Gleiches gilt für Empfänger:innen laufender Zahlungen gegenüber Empfänger:innen einmaliger Leistungen. Auch werden Ausländer:innen nicht gegenüber Inländer:innen benachteiligt. Vielmehr geht es hier um im Ausland lebende Betroffene. Auf die zuvor benannten Sachverhalte bezogen errichtet § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG vielmehr eine formale Gleichbehandlung. Eine zumindest faktische ungleiche Behandlung findet allerdings zwischen Empfänger:innen statt, die aufgrund der Inanspruchnahme von Leistungen Dritter eine Anrechnung bzw. Anspruchskürzung hinnehmen müssen, gegenüber denen, die das nicht tun müssen (>Berechtigte […], die keine anrechenbaren Leistungen erhalten und daher von den Auswirkungen der Vorschrift nicht betroffen sind“).83 Insofern unterscheidet diese Gruppen die >praktische […] Auswirkung“ der einschlägigen Rechtsnorm.84 Wesentlich gleich sind diese beiden Gruppen (verfügen über ein genus proximum), da sie alle anspruchsberechtigt nach dem ContStifG sind.
2. Rechtfertigung
Ungleichbehandlungen von wesentlich Gleichem müssen verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Für sie muss sich zumindest ein sachlicher Differenzierungsgrund anbringen lassen. Die oben angeführten (I. 3. b) aa) Regelungszwecke (Vermeidung von Doppelleistungen, Sicherstellung der Leistungsfähigkeit der Solidargemeinschaft und der sparsame Einsatz öffentlicher Mittel) sind verfassungsrechtlich legitim und stellen daher einen sachlichen Differenzierungsgrund dar. Nach der sog. >alten“ Formel des Bundesverfassungsgerichts genügt(e) das zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung, da sie nur Willkürfreiheit verlangt(e)88. Soweit die in Rede stehende Ungleichbehandlung an verpönte Diskriminierungsverbote gem. Art. 3 Abs. 3 GG heranreicht, eher personen- statt sachbezogen differenziert (Frage der Beeinflussbarkeit des staatlichen Behandlungskriteriums) oder zugleich mit (intensiveren) freiheitsrechtlichen Einbußen verknüpft ist, erhöht das BVerfG unter Heranziehung der sog. >neuen Formel“ die Kontrolldichte gegenüber der staatlichen Gewalt. Danach müssen zwischen den Vergleichsgruppen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Das BVerfG beurteilt in diesem Sinne den angegriffenen Gegenstand in einer auf die Gleichheitsrechte übertragenen Verhältnismäßigkeitsprüfung.89 Inzwischen spricht das BVerfG von einem stufenlosen Prüfungsmaßstab, der von gelockerten Bindungen bis zu einem strengen Verhältnismäßigkeitsmaßstab reicht.90 Orientierung kann gleichwohl die grundsätzliche Unterscheidung von alter und neuer Formel bieten, um die Strenge der Prüfung zu verorten.
weise einbezöge, bewirkte zwar geringere Ungleichheiten; sie erreichte aber die vom Gesetzgeber angestrebten Ziele, den Empfang von Doppelleistungen zu verhindern, Ungleichheit zwischen den Geschädigten zu vermeiden, die Leistungsfähigkeit der Solidargemeinschaft zu sichern und öffentliche Mittel sparsam einzusetzen, weniger wirksam. Somit ist die Differenzierung in § 15 Abs. 2 S. 2 ContStifG erforderlich.
Die Ungleichbehandlung müsste auch angemessen sein, d.h. dass sie in einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung der mit der Differenzierung verfolgten Ziele und zu dem Ausmaß und Grad der durch die Ungleichbehandlung bewirkten Zielerreichung stehen muss. Hier ist zu berücksichtigen, dass die legislativen Ziele erreicht werden können, ohne dass die betroffenen Personen (eine finanzielle Besserstellung außer Betracht gelassen) weniger Leistungen empfangen, als ihnen substanziell nach dem ContStifG zustehen (würden). Zudem sind Bedeutung und Ausmaß der Ungleichbehandlung insoweit reduziert, als keine feste Personengruppe permanent ungleich behandelt (einer Anspruchskürzung unterworfen) wird – vielmehr ermöglicht die Anrechenbarkeitsregelung flexibel darauf zu reagieren, wenn Leistungen Dritter absinken oder wegfallen.
Zur Vertiefung
Kiel/Martini, ZJS 2025, S. 1932.