Staatsexamen · ~300 Min.
Examensübungsklausur: Not ready for departure
ZJS 2025, S. 1919
Sachverhalt
Der in München wohnhafte Paul Provokant (P) setzt sich für Lärm- und Umweltschutz ein und ist aus diesem Grund auch Luftfahrtgegner. Da er und die Bewohner sich im Umfeld des Münchner Flughafens durch den kürzlich erfolgten Ausbau der Start- und Landebahnen sowie durch das ohnehin hohe Verkehrsaufkommen erheblich beeinträchtigt fühlen, möchte er den Betrieb am Münchner Flughafen nachhaltig stören und besorgt sich zu diesem Zweck ein aus Keramik und Kunststoff gefertigtes Küchenmesser mit 12 cm langer Klinge. Am 22.9.2024 begibt er sich zum Flughafen, um einen gebuchten Flug anzutreten. Die Sicherheitskontrolle passiert P ohne Probleme. Das am Körper getragene Messer wird vom Metalldetektor nicht erkannt – die üblicherweise eingesetzten Körperscanner sind wegen technischer Wartung derzeit außer Betrieb.
Während das Flugzeug, in dem sich unter anderem P befindet, nach Entfernen der Gangways und Schließen der Türen über das Vorfeld auf die Startbahn rollt und dort auf seine Startfreigabe durch die Flugsicherung wartet, steht P auf, holt das Messer hervor und brüllt, dass der Start zu unterbleiben habe. Er will dabei lediglich möglichst lange die Start- und Landebahn blockieren und so ein Verkehrschaos hervorrufen – zu keinem Zeitpunkt hat er den Vorsatz, das Flugzeug unter seine Kontrolle zu bringen oder Personen zu verletzen.
Der Flugbegleiter Frank Friedlich (F) erscheint und fordert P auf, das Messer an ihn zu übergeben. F ist von der verantwortlichen Luftfahrzeugführerin Lena Luft (L) angewiesen, für sie die Sicherheit und Ordnung an Bord zu gewährleisten, während sie mit der Steuerung des Flugzeugs im Cockpit beschäftigt ist. Als F auf die möglichen Konsequenzen hinweist, gibt P freiwillig das Messer an F heraus. Unterdessen veranlasst L eine Benachrichtigung der Flughafenpolizei, um P an diese zu übergeben, damit eine sichere Fortsetzung des Flugs gewährleistet werden kann. Zur Sicherheit durchsucht F sodann P, um bis zum Eintreffen der Polizei „keine weiteren Überraschungen zu erleben“. Dafür tastet F den P an der Kleidungsoberfläche ab. Auch der Becken- und Intimbereich sind davon betroffen. Mangels gefundener weiterer Gegenstände und weil P sich mittlerweile sehr ruhig verhält, sieht F davon ab, bis zum Eintreffen der Polizei weitere Maßnahmen zu ergreifen; insbesondere hält er ein Festhalten oder gar Fesseln des P nicht für notwendig. Eine Rechtsbehelfsbelehrung erfolgt nicht. Nach kurzer Zeit erscheint die Polizei und gelangt über eine herangefahrene mobile Treppe in das Flugzeug, um P abzuführen. Das von F eingezogene Messer des P wurde noch an demselben Tag im Rahmen eines Strafverfahrens gegen P durch die Staatsanwaltschaft zur Beweissicherung sichergestellt.
P ist mehr als erbost, dass sein Plan so schnell durchkreuzt wurde. Es könne ja nicht sein, dass jeder dahergelaufene Typ ihm Anweisungen gebe und ihn auch noch durchsuche – schließlich sei F nur Flugbegleiter und nicht die Polizei. Er wendet sich daher an Rechtsanwältin Renate Rat (R). Diese reicht am 11.11.2024 beim Verwaltungsgericht München Klage gegen L ein. In der Klagebegründung führt sie aus, dass beide Maßnahmen rechtswidrig gewesen seien. F sei nicht für die Maßnahmen zuständig gewesen; das wäre allein Aufgabe von L gewesen. Die Übertragung ihrer Aufgabe auf andere sei nicht von § 12 Abs. 1 LuftSiG gedeckt. Unabhängig davon wäre das Flugzeug zum Zeitpunkt der Maßnahmen auch noch nicht in der Luft gewesen, weshalb § 12 LuftSiG noch gar nicht anwendbar gewesen sei; eine Anwendung des § 12 LuftSiG zu einem früheren Zeitpunkt sei mit dem Wortlaut nicht vereinbar, auch wenn bereits zu diesem Zeitpunkt der Zugriff durch die Polizei erschwert gewesen wäre. Selbst wenn man dies anders sehen möchte, können die Maßnahmen auf keine gültige Rechtsgrundlage gestützt werden. § 12 LuftSiG sei viel zu unbestimmt; die Maßnahmen werden anders als in den Landespolizeigesetzen bzw. im Bundespolizeigesetz nicht näher ausgestaltet. Insbesondere sei es mit der Verfassung unvereinbar, dass bereits jede Gefahr ausreiche. Mit Blick auf die Polizeigesetze der Länder und des Bundes sei für eine Sicherstellung jedenfalls eine gegenwärtige Gefahr notwendig; dies müsse auch durch den Gesetzgeber in der Norm verankert werden. Hinzu komme, dass Regelungen fehlen, wie mit sichergestellten Gegenständen zu verfahren ist. Entsprechendes gelte auch für die Durchsuchung; dort fehle es insbesondere an Regelungen, wie intensiv eine Durchsuchung zu erfolgen habe und dass diese nur durch Personen gleichen Geschlechts erfolgen dürfe. Damit seien die Normen, auf die die Maßnahmen gestützt wurden, unanwendbar. Im Übrigen sei die Durchsuchung von P auch im konkreten Fall nicht angemessen gewesen.
Fallfrage
Hat das Vorgehen des P Aussicht auf Erfolg?
Musterlösung anzeigenErst selbst versuchen – die Lösung liest sich danach anders.
# Lösungsvorschlag
Anderseits könnte die Handlung auch im öffentlichen Interesse zur Aufrechterhaltung bzw. Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit gem. § 12 Abs. 1 und 2 LuftSiG erfolgen.3 Denkbar wäre auch noch ein Handeln als Privatperson aufgrund § 127 Abs. 1 StPO; insbesondere, weil F den P jedenfalls zeitweise für die Durchsuchung festhält (eine Festnahme nach Abs. 2 kommt hingegen nicht in Betracht, da § 12 LuftSiG keine Rechte zur Strafverfolgung einräumt).
Zwar ist F grundsätzlich als Privatperson tätig und insbesondere kein Beamter, allerdings handelt er im Auftrag der L, die selbst wiederum gem. § 12 Abs. 1 S. 1 LuftSiG Beliehene ist.
II. Statthafte Rechtsbehelfe
Der statthafte Rechtsbehelf richtet sich nach dem Begehren des P, § 88 VwGO. P möchte sich gegen die Sicherstellung des Messers und die anschließende Durchsuchung zur Wehr setzen.
1. Sicherstellung
Für die Sicherstellung kommt eine Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) in Betracht. Angesichts der Zuordnung der Hoheitsgewalt des Luftfahrzeugführers zur Bundesrepublik Deutschland (siehe bereits § 12 Abs. 5 S. 1 LuftSiG; zudem Beleihung durch Bundesgesetz) ergibt sich die Anwendbarkeit des VwVfG schon gem. § 1 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 und 4 VwVfG. Bei der Sicherstellung könnte es sich um einen für P belastenden Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG handeln. Jedoch könnte die hierfür nötige Regelungswirkung fehlen und deshalb ein bloßer Realakt vorliegen.
Für einen Verwaltungsakt spricht zunächst, dass dies dem natürlichen Ablauf entspricht. P greift gerade das Handeln des F und nicht seine eigene Handlung ([freiwillige] Herausgabe des Messers) an. So wird eine Person regelmäßig erst zur Herausgabe der Sache aufgefordert (Anordnung) und diese Anordnung im Falle der Weigerung vollstreckt. Dass diese beiden Schritte auch nicht als Einheit gesehen werden müssen, zeigt sich bereits in der gesetzlich vorgesehenen Trennung zwischen Anordnung einerseits und der Vollstreckung unter besonderen Voraussetzungen andererseits (siehe z.B. § 12 Abs. 3 S. 1 LuftSiG, Art. 70 Abs. 1 BayPAG, § 6 VwVG). Hinzu kommt, dass bei einer zwangsweisen „Sicherstellung“ gegen den Willen des Betroffenen regelmäßig von einer „Beschlagnahme“ (vgl. § 94 Abs. 2 StPO) gesprochen wird.6
Da die Erledigung meist zufällig und nicht stets bei Klageerhebung eintritt, kann der erledigte Verwaltungsakt zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) mit der Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog) angegriffen werden.
2. Durchsuchung
Auch die Durchsuchung könnte mit der Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Fall 1 VwGO) angegriffen werden, wenn es sich um einen Verwaltungsakt handelt. Dafür müsste die Durchsuchung allerdings insbesondere auch eine Regelungswirkung haben (§ 35 S. 1 VwVfG).
Gegen eine Regelungswirkung spricht bereits, dass die Durchsuchung nach dem natürlichen Ablauf ohne Anordnung, sondern unmittelbar durch die jeweiligen staatlichen Organe erfolgt. Selbst wenn sich die betroffene Person gegen eine solche Maßnahme zur Wehr setzt und deshalb weitere Anordnungen und Maßnahmen getroffen werden, um die Durchsuchung ungehindert durchführen zu können, ändert dies an dem festgestellten Ergebnis nichts, da es sich bei diesen Maßnahmen rechtlich um weitere von der Durchsuchung getrennte, also eigenständige, Anordnungen/Maßnahmen handelt. In Betracht käme noch, in der Durchsuchung, die der Betroffene zu dulden hat, als Regelungswirkung eine sog. konkludente Duldungsverfügung zu sehen. Es wirkt jedoch sehr gekünstelt, in jede Handlung eine solche konkludente Duldungsverfügung hineinzulesen, zumal ein Erdulden eine rein faktische Reaktion ist. Außerdem ist ein solch extensives Verständnis der Regelungswirkung schon deshalb nicht notwendig, da die VwGO auch Rechtsbehelfe gegen Realakte kennt.8
III. Feststellungsinteresse
1. Für die Fortsetzungsfeststellungsklage (hinsichtlich der Sicherstellung) muss gem. § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog ein berechtigtes Interesse bestehen. Sowohl die Fallgruppe der Wiederholungsgefahr (mangels konkreter Anhaltspunkte) sowie der Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses (Letzteres nur bei Erledigung nach Klageerhebung, soweit bereits im geführten Prozess Erkenntnisse, die für einen späteren Amtshaftungsprozess nützlich sind, erlangt wurden) scheiden von vornherein aus. Mit der Sicherstellung wird das Eigentum nicht entzogen, sondern alleine die Nutzungsmöglichkeit beschränkt, sodass schon kein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG vorliegt. Die dadurch bedingte kurze Einschränkung der Nutzbarkeit (allein durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützt) war damit nicht schwerwiegend.
Da aufgrund der Sicherstellung in der Flugzeugkabine andere Passagiere die Maßnahmen wahrgenommen haben und P damit durch die Passagiere als Rechtsbrüchiger stigmatisiert werden könnte, besitzt er allerdings ein Rehabilitationsinteresse.
2. Für die Feststellungsklage (hinsichtlich der Durchsuchung) ist nach § 43 Abs. 1 VwGO ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung erforderlich. Hierfür ist grundsätzlich jedes Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art von hinreichendem Gewicht ausreichend.15 Allerdings ist das hier zu untersuchende Rechtsverhältnis (durch Durchsuchung begründetes Gewaltverhältnis) bereits beendet, wodurch die Klage ihren Charakter als Abhilfe gegen rechtswidriges Handeln des Staates verliert, sodass das Interesse an einer Feststellung besonders begründungsbedürftig erscheint (vgl. bei Verwaltungsakten bereits § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO). Damit ist die Situation vergleichbar mit der Lage in einer Fortsetzungsfeststellungskonstellation. Daher kann auf dieselben Fallgruppen zurückgegriffen werden. Hier kommt neben dem Rehabilitationsinteresse auch ein schwerer Grundrechtseingriff in Betracht, der damit zu begründen ist, dass die Durchsuchung einer Person besonders stark in die körperliche Sphäre der durchsuchten Person eingreift (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG). Zumal hier die Durchsuchung auch im Beisein der anderen Passagiere erfolgte.
IV. Klagebefugnis
1. Für die Fortsetzungsfeststellungsklage als Fortsetzung des Rechtsschutzes durch die Anfechtungsklage ist es notwendig, dass die Klagebefugnis des P vorlag, um zu verhindern, dass aus einer unzulässigen Anfechtungsklage eine zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage wird. Nach § 42 Abs. 2 VwGO genügt es, dass der Kläger geltend macht, möglicherweise durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt worden zu sein.
Mit Blick auf die Ausführungen oben unter III. 2. war eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG nicht von vornherein ausgeschlossen (Möglichkeitstheorie), womit die Frage schon deshalb offenbleiben kann. Ein Eingriff in Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG scheitert an einer physischen bzw. psychischen Verletzung des P. Ein Eingriff in Art. 8 GG scheitert bereits daran, dass P allein agiert. Hinsichtlich Art. 5 Abs. 1 Fall 1 GG (Meinungsfreiheit) ist zu berücksichtigen, dass der Zweck der Handlung des P maßgeblich darauf abzielte, ein Verkehrschaos am Flughafen hervorzurufen. Zwar ist der Ursprungspunkt die Abneigung des P gegenüber Umweltverschmutzung (auch maßgeblich durch den Luftverkehr). Diese Haltung stellt zwar für sich eine Meinung (= Werturteil) dar, jedoch tritt diese Meinung bei der Aktion im Flugzeug nicht nur in den Hintergrund, sondern ist nicht mehr Bestandteil; P möchte nur (noch) ein Verkehrschaos hervorrufen, ohne Bezug zu seiner ursprünglichen Haltung herzustellen (a.A. vertretbar).
V. Vorverfahren
1. Für die Fortsetzungsfeststellungsklage (bzgl. der Sicherstellung) als Fortsetzung des Rechtsschutzes der Anfechtungsklage muss grundsätzlich verhindert werden, dass aus einer unstatthaften Anfechtungsklage eine zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage wird.
Ein Beliehener nimmt Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr und ist damit eine Behörde im funktionellen Sinne gem. § 1 Abs. 4 VwVfG. Zwar ist ein Vorverfahren vor bayerischen Gerichten entbehrlich oder meist sogar unstatthaft (§ 68 Abs. 1 S. 2 Fall 1 VwGO, Art. 12 Abs. 2 und 1 BayAGVwGO), dann kann auch eine Fortsetzungsfeststellungsklage nicht scheitern. Angesichts der Zuordnung der Hoheitsgewalt des Luftfahrzeugführers zur Bundesrepublik Deutschland (siehe oben II. 1.) handelt hier allerdings eine Bundesbehörde. Damit sind Art. 12 Abs. 2 und 1 BayAGVwGO nicht anwendbar (Art. 12 Abs. 3 S. 1 BayAGVwGO). Damit wäre grundsätzlich ein Vorverfahren für die Anfechtungsklage erforderlich gewesen (§ 68 Abs. 1 VwGO).
Bei Erledigung des Verwaltungsaktes wäre ein Vorverfahren noch möglich gewesen (die Frist war in diesem Zeitpunkt noch nicht abgelaufen), auch muss ein Vorverfahren nicht „nachgeholt“ werden, da es mangels Verwaltungsakts (dieser hat sich ja gerade erledigt) keinen Sinn mehr ergeben würde. Daher steht die fehlende Durchführung eines Vorverfahrens der Fortsetzungsfeststellungsklage nicht entgegen.
lich gewesen wäre, also die Frist noch nicht abgelaufen war. Zudem muss ein Vorverfahren aus den genannten Gründen nicht „nachgeholt“ werden. Da die Frist „nur“ die Bestandskraft schützt, die nach Erledigung nicht mehr relevant ist, ist für die Klageerhebung auch das hypothetische Fristende unerheblich. Für den Fall 1, in dem die Klage ja erst noch erhoben wird/werden muss, stellt sich dann noch die Frage, ob die Fortsetzungsfeststellungsklage eine „eigene“ Frist hat. Mangels gesetzlicher Regelung ist dies zu verneinen, sodass als Grenze nur eine Verwirkung möglich ist (siehe zur Frist gleich im nächsten Punkt unter VI. 1. nochmals).
Für 2. gilt, dass im Zeitpunkt der Erledigung nach Fristablauf ein Vorverfahren (bzw. bei Entbehrlichkeit desselben eine Anfechtungsklage) unzulässig gewesen wäre (schon wegen der Bestandskraft, aber auch wegen des nicht durchgeführten Vorverfahrens), sodass eine Fortsetzungsfeststellungsklage demnach auch unzulässig sein muss.
Für 3. ist sodann logischerweise entscheidend, ob die ursprünglich erhobene Klage zulässig war (also Vorverfahren und Frist dort eingehalten wurden).
ren einer Bundesbehörde bei einem Gericht und die damit einhergehende Spezialisierung desselben in der vorliegenden Fallkonstellation rein praktisch nicht abbildbar. Aufgrund der Vielzahl an Luftfahrzeugführern kommt es nicht zur beabsichtigten Konzentration. Zudem wäre die Bestimmung der Zuständigkeit nach dem Sitz unpraktikabel; allenfalls der private Wohnsitz käme in Betracht. Daher ist die allgemeine Zuständigkeitsregelung in § 52 Nr. 3 VwGO anzuwenden.
IX. Form
Für die Klage gelten §§ 81 f. VwGO. Mangels gegenteiliger Angaben ist von der Einhaltung dieser Vorgaben auszugehen; insbesondere kann angenommen werden, dass die Klage durch R entsprechend § 55d S. 1 VwGO elektronisch erhoben wurde. Auch konnte sich P durch R vertreten lassen (§ 67 Abs. 2 S. 1 VwGO); P wäre auch selbst postulationsfähig gewesen (§ 67 Abs. 1 VwGO).
X. Zwischenergebnis
Somit liegen die Sachentscheidungsvoraussetzungen für die Klagen des P vor.
B. Objektive Klagehäufung, § 44 VwGO
Die Klagen richteten sich gegen denselben Klagegegner, stehen im Zusammenhang und das gleiche Gericht ist zuständig, sodass die Klagehäufung auch zulässig ist.
Maßnahme auch gerade auf die Begründung von nicht nur vorübergehendem Gewahrsam gerichtet ist, kann auch dahinstehen, ob dies notwendige Voraussetzung ist.22 Jedoch muss die Rechtsgrundlage auch tauglich sein, d.h. insbesondere nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen. Hier kommt allerdings ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht.
Die Verfassungsmäßigkeit eines formellen Bundesgesetzes darf ein Fachgericht grundsätzlich selbst prüfen; erst wenn es bei dieser Prüfung von der Verfassungswidrigkeit überzeugt ist, muss das Fachgericht das BVerfG anrufen (Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG).
bb) Schranken-Schranken
Dem Bund steht die Gesetzgebungskompetenz gem. Art. 71, 73 Nr. 6 GG (insoweit spezieller als Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG) zu. Mangels weiterer Anhaltspunkte ist von einem ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren auszugehen.
Die Einschränkung von Art. 2 Abs. 1 GG wird in § 21 LuftSiG nicht erwähnt, sodass die Vorschrift gegen das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG verstoßen könnte. Allerdings ist jede Einschränkung der Freiheit im Zweifel eine Einschränkung des als Auffanggrundrecht ausgestalteten Art. 2 Abs. 1 GG (siehe oben). Daher würde eine pauschale Zitierung von Art. 2 Abs. 1 GG in jedem (einschränkenden) Gesetz der Warnfunktion von Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG widersprechen, weshalb darin kein Verstoß gegen das Zitiergebot zu sehen ist.26
Des Weiteren wäre ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) denkbar. Die Bedenken ergeben sich daraus, dass § 12 Abs. 1 und 2 LuftSiG anders als die Polizei- und Sicherheitsgesetze keine Standardmaßnahmen konkret ausgestaltet, sondern einzig eine Generalklausel enthält, die beispielhaft vier Maßnahmen aufzählt. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Voraussetzungen klar benannt werden (konkrete Gefahr, Bezug zu Luftfahrzeug, Verhältnismäßigkeit) und der große (Ermessens-)Spielraum auf der Anwendungsseite mit einer stärkeren Betonung der Verhältnismäßigkeit wieder ausgeglichen wird bzw. werden kann (§§ 4, 12 Abs. 1 S. 2 LuftSiG). Hinzu kommt, dass bei einem pauschalen Hinweis auf die Standardmaßnahmen in anderen Polizei- und Sicherheitsgesetzen unberücksichtigt bleibt, dass diese Gesetze auch alle neben den Standardmaßnahmen Generalklauseln kennen (z.B. § 14 Abs. 1 BPolG, Art. 11 BayPAG, Art. 7 LStVG). Vielmehr schlägt sich in § 12 LuftSiG die Tatsache nieder, dass Maßnahmen nach § 12 LuftSiG in der Realität sehr selten vorkommen, sodass die Formulierung von Standardmaßnahmen mangels Häufung bestimmter Maßnahmen schlicht nicht sinnvoll wäre; ganz anders dagegen im Polizei- und Sicherheitsrecht. Somit liegt hier kein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot vor, sondern die Frage ist im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zu klären.
cc) Verhältnismäßigkeit als weitere Schranken-Schranke
Durch § 12 Abs. 1 und 2 S. 3 Nr. 2 LuftSiG werden die sichere Durchführung des Luftverkehrs, der Schutz von Leib und Leben der Passagiere und Crew an Bord sowie das Eigentum/der Besitz am Luftfahrzeug und seiner Fracht geschützt. Dies stellt einen legitimen Zweck dar (vgl. Art. 2 Abs. 1 und 2 S. 1, 14, 20 Abs. 3 GG).
Eine Sicherstellung kann diesen Zweck auch fördern und ist mithin geeignet.
Die Sicherstellung müsste auch erforderlich und angemessen sein (getrennte Prüfung beider Aspekte genauso vertretbar).
R bringt vor, dass eine Sicherstellung grundsätzlich nur bei einer gegenwärtigen Gefahr und nicht bei jeder konkreten Gefahr erfolgen dürfe. Grundsätzlich ist für die Sicherstellung eine gegenwärtige Gefahr notwendig (z.B. Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 lit. a BayPAG, § 47 Nr. 1 BPolG). Dies lässt sich damit begründen, dass mit der Sicherstellung die Nutzungsmöglichkeit und der Zugriff auf die Sache vollständig aufgehoben werden (bis zu einer Rückgabe). Daher ist die Sicherstellung für den Fall einer nur konkreten aber noch nicht gegenwärtigen Gefahr meist nicht erforderlich, da mildere Mittel in Betracht kommen.29 Es muss allerdings berücksichtigt werden, dass die Angemessenheit stets eine Abwägung zwischen den Nachteilen des Betroffenen, der Bedeutung der bedrohten Rechtsgüter und der Höhe des drohenden Schadens ist. So rechtfertigt die Annahme eines üblicherweise katastrophalen Verlaufs oder die Gefahr für gewichtige Rechtsgüter eine Senkung der Anforderung an die erforderliche Gefahr (z.B. Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 lit. b BayPAG). Mit Blick auf § 12 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 LuftSiG ist dabei zu berücksichtigen, dass in einem Luftfahrzeug aufgrund der allgemeinen Enge und fehlenden Fluchtmöglichkeiten insbesondere gefährliche Gegenstände schnelle – und wegen fehlender Möglichkeiten zur schnellen Hilfeleistung – schwerwiegende Verletzungen begünstigen. Hinzu kommt, dass die technische Spezialisierung von Luftfahrzeugen eine besondere Anfälligkeit für Einwirkungen von innen (und außen) mit sich bringt und Unfälle insbesondere im Flug mit erhöhter Wahrscheinlichkeit tödlich enden können (z.B. die Beschädigung der Druckkabine bei Flugzeugen in großer Höhe). Diese Umstände führen dazu, dass einerseits ohnehin meist eine gegenwärtige Gefahr vorliegen wird und andererseits auch Fälle denkbar sind, in denen es angemessen erscheint, bereits im Vorfeld einer gegenwärtigen Gefahr Sachen sicherzustellen. Im Übrigen ist die Sicherstellung von Sachen, deren Besitz/Mitführen gesetzlich (verfassungsgemäß) verboten ist, gerechtfertigt.30
c) Zwischenergebnis
Die Rechtsgrundlage ist verfassungsgemäß und damit tauglich.
2. Formelle Rechtmäßigkeit
a) Zuständigkeit
Gemäß § 12 Abs. 1 LuftSiG ist grundsätzlich der verantwortliche Luftfahrzeugführer für die Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung an Bord des Luftfahrzeugs verantwortlich. Dies wäre im vorliegenden Fall L. Sie hat allerdings F angewiesen, für sie diese Aufgaben zu übernehmen, während sie im Cockpit mit der Steuerung des Flugzeugs beschäftigt ist. § 12 Abs. 1 LuftSiG sieht eine solche Übertragung der Befugnisse nicht vor. Auch § 12 LuftSiG insgesamt äußert sich nicht ausdrücklich zu einer solchen Übertragung. Jedoch beinhaltet § 12 Abs. 4 LuftSiG die Regelung, dass nicht nur den Anweisungen des verantwortlichen Luftfahrzeugführers zu folgen ist, sondern auch den Anweisungen „seiner Beauftragten“ (siehe zudem § 20 Abs. 1 S. 1 LuftSiG).31 Demnach geht das Gesetz davon aus, dass eine Übertragung der Kompetenzen möglich ist. Somit kann L grundsätzlich auch durch F zuständig sein.
Allerdings ist L gem. § 12 Abs. 1 S. 1 LuftSiG nur „an Bord eines im Flug befindlichen Luftfahrzeuges“ zuständig. Folglich kann sie ihre Zuständigkeit auch nur in diesem Rahmen auf F übertragen. Das Flugzeug befand sich jedoch die gesamte Zeit noch am Boden, weshalb nicht eindeutig ist, ob dieser Zeitraum schon von § 12 Abs. 1 S. 1 LuftSiG erfasst wird. Der Wortlaut „Flug“ legt zunächst nahe, dass sich das Flugzeug in einem Zustand befinden muss, in dem es keinen Kontakt mehr zum Boden hat, sondern durch die Auftriebskräfte an den luftumströmten Flügeln und/oder der Triebwerke den Luftraum über dem Boden nutzt. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass das Flughafengelände insbesondere mit Blick auf Flugzeuge so gestaltet ist, dass ein Flugzeug (anders z.B. Helikopter) nicht unmittelbar von seiner Parkposition aus in den Flugzustand übergehen kann, weil eine längere gerade Strecke erforderlich ist, um die notwendige Geschwindigkeit für den Start aufzubauen und nur so eine Gefährdung von Personen und Gebäuden ausgeschlossen werden kann. Vielmehr muss das Flugzeug in der Regel zunächst zu einer vorgesehenen Fläche rollen, von der aus der Startlauf begonnen werden kann. Dieser Vorgang ist mithin dem eigentlichen Flug zwingend vorgelagert. Somit kann in einem technischen Sinne bereits vom Beginn des Flugs gesprochen werden, obwohl die eigentliche Flugphase noch bevorsteht. Hinzu kommt, dass die Übertragung der Aufgabe in § 12 Abs. 1 S. 1 LuftSiG ihren Grund darin findet, dass der Zugriff auf das Flugzeug für staatliche Sicherheitsorgane durch die „Abkapslung“ in der Flugzeugkabine besonders erschwert ist. Dieser erschwerte Zugriff beginnt schon auf dem Rollfeld, sobald die Türen des Flugzeugs geschlossen sind und – bei größeren Flugzeugen – Einstiegshilfen entfernt wurden. Hinzu kommt die besondere Gefahr durch die laufenden Triebwerke des Flugzeugs, sobald es sich aus eigener Kraft bewegt. Somit erscheint jeder Vorgang, der nach Schließen der Türen erfolgt, auch bei natürlicher Betrachtung als Vorgang des Fluges und nicht mehr als Vorgang des Parkens, Beladens, etc. Daraus folgt, den Begriff „im Flug“ so auszulegen, dass diese Voraussetzung bereits mit Schließen der Türen des Flugzeugs vorliegt.32
b) Verfahren und Form
Die Sicherstellung war ein belastender Verwaltungsakt weshalb gem. § 28 Abs. 1 VwVfG grundsätzlich eine Anhörung notwendig gewesen wäre; eine solche hat nicht stattgefunden. Jedoch war die Anhörung gem. § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG entbehrlich. Der Verwaltungsakt konnte mündlich erfolgen (§ 37 Abs. 1 und 2 S. 1 VwVfG) und bedurfte keiner Begründung (§ 39 Abs. 1 VwVfG).
c) Zwischenergebnis
Der Verwaltungsakt war somit formell rechtmäßig.
3. Materielle Rechtmäßigkeit
a) Tatbestand
Zunächst muss eine konkrete (= im einzelnen Fall bestehende) Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung vorliegen. Die öffentliche Sicherheit umfasst dabei die Gesamtheit aller rechtmäßigen Rechtsnormen, die grundlegenden Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates sowie die Individualrechtsgüter jedes Einzelnen. Für diese Schutzgüter muss ein Zustand vorliegen, der bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens im Einzelfall mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung derselben führt.
Das von P am Körper getragene Messer könnte eine Hieb- bzw. Stichwaffe i.S.d. § 11 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 LuftSiG darstellen und damit gegen diese Verbotsnorm verstoßen haben. Das Messer kann zu Angriffs- und Verteidigungszwecken verwendet werden (§ 11 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 LuftSiG a.E.), jedoch ist es als Küchenmesser grundsätzlich nicht zu dieser Verwendung bestimmt, sodass zweifelhaft ist, ob es sich um eine Waffe im Sinne der Vorschrift handelt. Dagegen spricht bereits, dass § 11 Abs. 1 S. 1 LuftSiG (insbesondere über Nr. 3 und 4) viele weitere Gegenstände mit Verletzungspotenzial erfasst, die gerade keine klassischen Waffen sind. Dies kann allerdings offenbleiben, wenn sich die Gefahr aus anderen Gründen ergibt. Gerade ein Küchenmesser mit langer Klinge könnte auch leicht mit einem Kampfmesser (= Waffe) verwechselt werden, sodass auch § 11 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 LuftSiG erfüllt wäre. Jedenfalls fällt das Messer mit seiner Klingenlänge von 12 cm unter § 11 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 LuftSiG i.V.m. Anlage 4-C lit. c 5. Spiegelstrich DVO (EU) 2015/1998. Bereits mit Passieren der Sicherheitskontrolle hat P den Bereich der Luftseite betreten, was einen Verstoß gegen § 11 Abs. 1 S. 1 LuftSiG begründet. Damit liegt bereits eine gegenwärtige Gefahr vor, die auch nicht mit Betreten des Flugzeugs endet (§ 11 Abs. 1 S. 1 LuftSiG a.E.). Dass ein Verstoß gegen dieses Verbot zugleich eine Straftat darstellt, wenn der Täter vorsätzlich handelt (§ 19 Abs. 1 LuftSiG, § 15 StGB i.V.m. Art. 1 Abs. 1 EGStGB), kann indes unberücksichtigt bleiben, da aufgrund der Effektivität der Gefahrenabwehr eine aufwendige Prüfung der subjektiven Tatbestandsseite unterbleiben kann und unabhängig davon bereits eine Gefahr begründet wird (im Landesrecht z.B. durch Art. 11 Abs. 2 S. 2 BayPAG ausdrücklich geregelt). Ebenfalls ist eine Gefahr für Leben und Gesundheit der anwesenden Passagiere und Crewmitglieder, sowie für das Eigentum am Flugzeug und dessen Ladung denkbar.33 Mangels bereits erfolgter Verletzung kommt es hier allerdings darauf an, ob bereits eine hinreichende Wahrscheinlichkeit für eine solche Verletzung vorliegt. Der ausreichende Grad der Wahrscheinlichkeit hängt dabei stets von der Bedeutung des bedrohten Rechtsgutes sowie des drohenden Schadens ab.34 Aufgrund der allgemeinen Enge in einem Flugzeug und der schwierigen bzw. kaum vorhandenen Fluchtmöglichkeiten ist der Grad der Wahrscheinlichkeit im konkreten Fall deutlich erhöht. P hatte bereits eine Waffe gezogen und wirkte wütend, sodass auch unkontrollierte Handlungen erwartet werden konnten. Auch wenn sich im Nachhinein herausstellte, dass P niemanden verletzen wollte, so ist zu beachten, dass die Einschätzung der Gefahr immer eine Prognose darstellt, die demnach ex ante zu erfolgen hat. Daher liegt auch bereits dann eine Gefahr vor, wenn eine gewissenhafte Prognose eine hinreichende Verletzungswahrscheinlichkeit ergibt, sich diese Prognose im Nachhinein aber als falsch herausstellt.35 Auch diese Gefahr liegt gegenwärtig vor, sodass es auch hier nicht darauf ankommt, ob eine solche Gefahr notwendige Einschränkung für § 12 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 S. 3 Nr. 2 LuftSiG ist. Beides betrifft auch eine Gefahr für Personen an Bord des Flugzeugs.
b) Rechtsfolge
Hinsichtlich des Tätigwerdens (Entschließungsermessen) steht dem verantwortlichen Luftfahrzeugführer (und seinen Beauftragten) kein Ermessen zu („hat“, § 12 Abs. 1 S. 1 LuftSiG). Hingegen steht ihm hinsichtlich der Auswahl der Maßnahme (Auswahlermessen) Ermessen zu („darf die erforderlichen Maßnahmen treffen“, § 12 Abs. 2 S. 1 LuftSiG). Dieses Ermessen ist gerichtlich nur auf Ermessensfehler hin überprüfbar (§ 40 VwVfG, § 114 S. 1 VwGO). Die äußerste Grenze der Ermessensausübung stellen die Grundrechte und die Verhältnismäßigkeit dar (§ 12 Abs. 2 S. 2 und 4 LuftSiG, [ Art. 20 Abs. 3 GG,] Art. 1 Abs. 3 GG).
Hinsichtlich der betroffenen Grundrechte wird auf die obigen Ausführungen verwiesen, für die sich – bezogen auf die konkrete Anwendung – nichts anderes ergibt.
§ 12 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 LuftSiG müsste auch verhältnismäßig angewandt worden sein. P hatte bereits durch das Vorbeischmuggeln des Messers an der Sicherheitskontrolle besondere kriminelle Energie gezeigt. Außerdem war nach dem äußeren Geschehen nicht absehbar, welches „wahre“ Ziel P erreichen und welche Mittel er dazu einsetzen möchte. Auch war es am effektivsten, Maßnahmen direkt gegen P selbst als Störer zu richten. Daher war die Sicherstellung auch im konkreten Fall verhältnismäßig.
4. Zwischenergebnis
Somit war die Sicherstellung rechtmäßig.
III. Ergebnis
Die Klage des P hinsichtlich der Sicherstellung ist unbegründet.
D. Begründetheit hinsichtlich Durchsuchung
Die Klage ist begründet, wenn sie sich gegen den richtigen Beklagten richtet (vgl. §§ 47 Abs. 2 S. 2, 78 Abs. 1 VwGO) und das Rechtsverhältnis rechtwidrig bestand (§ 43 Abs. 1 VwGO).
I. Passivlegitimation
Es gilt das allgemeine Rechtsträgerprinzip (vgl. §§ 47 Abs. 2 S. 2, 78 Abs. 1 VwGO). Demnach ist ebenfalls L zu verklagen.
II. Rechtswidrigkeit der Durchsuchung
Die Durchsuchung erfordert nach dem Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) eine Rechtsgrundlage sowie nach dem Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) die Einhaltung dieser.
1. Rechtsgrundlage
Als Rechtsgrundlage kommt § 12 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 1 und 3 Nr. 3 Alt. 1 LuftSiG in Betracht. Jedoch muss die Rechtsgrundlage auch tauglich sein, d.h. insbesondere nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen. Hier kommt allerdings ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG (allgemeines Persönlichkeitsrecht) in Betracht.
a) Schutzbereich und Eingriff
Das allgemeine Persönlichkeitsrecht schützt das Recht auf Selbstbestimmung, Selbstdarstellung und Selbstbewahrung. Durch die mit der Durchsuchung verbundene Abtastung des Körpers wird das körperliche Schamgefühl der betroffenen Person und damit das Recht auf Selbstbewahrung berührt.36 Je nach Grad der Durchsuchung könnte bei einer Durchsuchung vor Dritten (Passagiere) auch ein Eingriff in die Selbstdarstellung bejaht werden.
b) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung
aa) Schranke
Die Ausführungen unter C. II. 1. b) aa) gelten entsprechend.
bb) Schranken-Schranken
Zur Gesetzgebungskompetenz und dem -verfahren siehe oben bei der Sicherstellung entsprechend. Die für Art. 2 Abs. 1 GG vorgebrachte Argumentation hinsichtlich der Unanwendbarkeit des Zitiergebots passt für das allgemeine Persönlichkeitsrecht nicht direkt. Nach Rspr. des BVerfG ist Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG in seinem Wortlaut eng auszulegen, sodass nur Grundrechte betroffen sind, bei denen die Schranke in Übereinstimmung mit Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG formuliert ist („durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes“). Dies ist für Art. 2 Abs. 1 GG nicht der Fall, sodass das Zitiergebot auch hier keine Anwendung findet.37
Hinsichtlich des Bestimmtheitsgebotes ist auf die obigen Ausführungen zur Sicherstellung entsprechend zu verweisen.
cc) Verhältnismäßigkeit als weitere Schranken-Schranke
Durch § 12 Abs. 1 und 2 S. 3 Nr. 3 LuftSiG werden dieselben Zwecke wie hinsichtlich Nr. 2 verfolgt. Die Durchsuchung von Personen kann diesen Zweck fördern und ist mithin geeignet.
Eine Durchsuchung von Personen müsste auch erforderlich und angemessen sein (getrennte Prüfung beider Aspekte ebenso vertretbar).
Die Eingriffsintensität der Durchsuchung einer Person kann stark variieren. Einerseits hinsichtlich dessen, worauf die Durchsuchung erstreckt wird; nur die am Körper getragene Kleidung, über die Körperoberfläche bis hin zu den ohne weiteres zugänglichen Körperöffnungen. Eine Erstreckung auf das Körperinnere, wofür in der Regel auch eine Person mit entsprechender medizinischer Ausbildung notwendig sein wird, sowie das Eindringen in Körperöffnungen ist dagegen nicht erfasst, da es sich dann nicht mehr um eine Durchsuchung, sondern eine Untersuchung handelt.38
grundsätzlich durch eine Person gleichen Geschlechts zu erfolgen hat.43 Im Übrigen kann auch vorgebracht werden, dass dadurch, anders als bei konkreten gesetzlichen Vorgaben, eine bessere Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gewährleistet wird.
c) Zwischenergebnis
Die Rechtsgrundlage ist verfassungsgemäß und damit tauglich.
4. Zwischenergebnis
Somit war auch die Durchsuchung rechtmäßig.
III. Ergebnis
Die Klage des P hinsichtlich der Durchsuchung ist unbegründet.
E. Gesamtergebnis
Die Klagen des P sind zulässig, aber unbegründet und haben daher keine Aussicht auf Erfolg.
Zur Vertiefung
Brüderlin, ZJS 2025, S. 1919.