Fortgeschrittenenhausarbeit Europarecht: Die Rechtsstaatskrise als Demokratiekrise – Zum Vertragsverletzungsverfahren gegen die Lex Tusk

# Lösungsvorschlag

c) Art. 2 EUV als rechtliche Grundlage horizontaler und vertikaler Kooperation ... 1018

aa) Kein Fall der Vertrauensbetätigung im Raum der Freiheit, der Sicherheit

Einleitung des formalen Vorverfahrens und die Mitteilung der Tatsachen, die nach Auffassung der Kommission einen Vertragsverstoß begründen sowie der verletzten Bestimmungen des Unionsrechts, aber auch die Aufforderung enthalten muss, sich im Rahmen einer von der Kommission gesetzten Frist zu den Vorwürfen zu äußern. Nach Ablauf der Frist gibt die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der eine zweite Frist zur Abhilfe gesetzt wird. Schließlich setzt die ordnungsgemäße Durchführung des Vorverfahrens die Nichtbefolgung der Stellungnahme durch den betroffenen Mitgliedstaat innerhalb der gesetzten Frist voraus.1 Es ist davon auszugehen, dass diese Verfahrensanforderungen eingehalten worden sind.

2. Maßgeblicher Zeitpunkt

Der ausgesetzte Gesetzesvollzug würde dem Rechtsschutzbedürfnis aber ohnehin nicht entgegenstehen, wenn er zu einem Zeitpunkt eingetreten wäre, der für das Vorliegen der Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht mehr maßgeblich gewesen wäre. Fraglich ist, auf welchen Zeitpunkt hierbei abzustellen ist.

Sollte dies wie bei der Verpflichtungsklage im Verwaltungsprozess der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung sein, so könnte am Rechtsschutzbedürfnis gezweifelt werden. Ist dagegen der Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung maßgeblich, so fragt sich, welche Entscheidung denn überhaupt angegriffen wird. Das zeigt, dass es für das Vertragsverletzungsverfahren nicht auf diese Unterscheidung ankommen kann. Maßgeblich ist vielmehr die Stellungnahme der Regierung des Mitgliedstaates, hier also aus dem Sommer 2023 vor den Parlamentswahlen. Zu diesem Zeitpunkt lag nicht nur das Gesetz vor, sondern es bestand augenscheinlich auch ein entsprechender Vollzugswille. Stellt man auf diesen Zeitpunkt ab, so kann am Rechtsschutzbedürfnis kein Zweifel bestehen.

I. Verstoß gegen Art. 2 EUV

Die Kommission rügt ausdrücklich einen Verstoß gegen den Grundsatz der Demokratie mit dem Hinweis auf Art. 2 EUV. Fraglich ist, ob sie mit dieser Rüge durchdringt. Das setzt voraus, dass Art. 2 EUV überhaupt ein rechtsnormativer Gehalt zukommt und dieser auch unmittelbar justiziabel ist. etwas, wovon das Bundesverfassungsgericht sich verabschiedet hat? Das kann man so sehen und trägt den Einwand eines Wertekonstitutionalismus. Es gibt gute Gründe, dem aus mitgliedstaatlicher Sicht kritisch zu begegnen, aber es darf nicht übersehen werden, dass der EuGH bislang sehr vorsichtig operiert und den Primat der Politik respektiert. Es ist jedenfalls keineswegs so, dass es der EuGH ist, der autoritär den Mitgliedstaaten aufgibt, wie sie die Rechtsstaatlichkeit und Demokratie jenseits konkreter europarechtlicher Vorgaben zu verstehen haben. Vielmehr zeigt er ein feines Gespür dafür, dass es – auch – die Mitgliedstaaten sind, welche die Union tragen, deshalb aber einer Fragilität aussetzen, die eine Wächterinstanz herausfordern, welche die Verträge für die Einhaltung des Unionsrechts dem EuGH zugewiesen haben. Das Vorbild für die Union ist nicht Carl Schmitt, sondern Hans Kelsen, der sich sensibel zeigte, dem Verfassungsgericht zu viel Macht zuzusprechen. Zu dieser Gegenüberstellung Mayer, EuR 2024, 219 (222 ff.).

nen der Union argumentativ den Weg bereiten, um auf die grundlegenden Verfassungsstrukturen der Mitgliedstaaten zuzugreifen.6

c) Art. 2 EUV als rechtliche Grundlage horizontaler und vertikaler Kooperation

Gleichwohl ist der europäische Rechtsraum darauf angewiesen, dass die gemeinsamen Werte des Art. 2 EUV in ihrem Kernbestand in den Mitgliedstaaten gewahrt bleiben. Weil die Rechts- und Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten über das Unionsrecht miteinander verbunden sind, schlagen rechtsstaatliche Defizite in einem Mitgliedstaat auf den Vollzug des Unionsrechts in einem anderen Mitgliedstaat und damit die Wahrung der Unionsgrundrechte im gesamten Rechtsraum durch. Insoweit ist anerkannt, dass etwa der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens, der der horizontalen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Asylrecht oder im Strafrecht (z.B. der europäische Haftbefehl) zugrunde liegt, auf Art. 2 EUV beruht. Die Mitgliedstaaten können einander nur vertrauen, weil sie davon ausgehen dürfen, dass die gemeinsamen Werte, insbesondere der Wert der Rechtsstaatlichkeit in dem anderen Mitgliedstaat gewahrt wird.7

Nichts anderes gilt für die vertikale Zusammenarbeit der Institutionen der Union mit den Institutionen der Mitgliedstaaten. Das zeigt sich etwa an Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV. Demnach schaffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechtsbehelfe, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist. Für den Wert der Demokratie gilt nichts anderes. So ist die Union bei der Wahl zum Europäischen Parlament darauf angewiesen, dass die anerkannten Wahlgrundsätze durch die Mitgliedstaaten gewahrt werden.

d) Restriktive Wertekonkretisierung

Aus alledem folgt, dass bei der Inhaltsbestimmung zu Art. 2 EUV Zurückhaltung geboten ist. Die Union ist kein Bundesstaat mit einem an die Spitze gestellten Verfassungsgericht, das vergleichbar mit dem Bundesverfassungsgericht in der Auslegung des Demokratieprinzips für die Mitgliedstaaten und ihre Souveränitätsansprüche konkrete Ausgestaltungsvorgaben machen könnte.8

Die rechtliche Operationalisierung der gemeinsamen Werte muss sich demnach auf das beschränken, was für die Funktionsfähigkeit der Union bzw. die Durchsetzung des Unionsrechts essenziell ist. Das Schrifttum mahnt insoweit den EuGH dazu an, bei seiner Werterechtsprechung eine Strategie der roten Linien zu verfolgen, wobei die Regelungskompetenz uneingeschränkt bei den Mitgliedstaaten verbleibt.9 Das bedeutet, dass nur ein Mindeststandard gesetzt werden kann, der aufgreifen muss, was allen Mitgliedstaaten „gemeinsam“ ist. Nun gehört zum „Wesen“ der Demokratie unabhängig von ihrer konkreten Ausgestaltung, dass die Opposition in der Lage sein muss, die Mehrheit zu erringen.10 Das wird mit dem polnischen Gesetz aber in Frage gestellt und betrifft daher die Demokratie in ihrem Kern. Festzuhalten ist deshalb, dass Art. 2 EUV „berührt“ ist.

Mit den vorstehenden Vorüberlegungen korrespondieren konkrete methodische Vorgaben, die Rechtsanwender bei der rechtlichen Operationalisierung der gemeinsamen Werte zu berücksichtigen haben.11 Zum einen verdeutlicht schon der Wortlaut des Art. 2 S. 2 EUV, dass die konkreten Gehalte der gemeinsamen Werte im Wege eines wertenden Rechtsvergleichs zu gewinnen sind. Die Auslegung der Vorschrift muss sich demnach an der Werteverwirklichung in den nationalen Verfassungsordnungen orientieren und darf keinesfalls ein Werteverständnis zugrunde legen, das sich von diesen löst. Darüber hinaus ist bei der Auslegung inhaltliche Zurückhaltung geboten, sodass sich die konkreten Gehalte des Art. 2 EUV auf das für die Verwirklichung des Unionsrechts absolut Notwendige beschränken.

e) Ergebnis

Die Vorschrift des Art. 2 EUV ist mithin rechtlich verbindlich.

2. Justiziabilität des Art. 2 EUV

Weiter fraglich ist jedoch, ob die Werte des Art. 2 EUV über ihre rechtliche Verbindlichkeit hinaus auch unmittelbar justiziabel sind. Justiziabilität in diesem Sinne meint, dass die Vorschrift durch den EuGH unmittelbar angewendet werden kann.

a) Idee eines systemischen Vertragsverletzungsverfahrens

Für eine unmittelbare Anwendbarkeit der Werte des Art. 2 EUV durch den EuGH im Vertragsverletzungsverfahren spricht zunächst, dass im Ausgangspunkt prinzipiell bei jeder Vertragsnorm auch davon ausgegangen werden kann, dass sie im Vertragsverletzungsverfahren rügefähig ist. Schließlich besteht das Wesen von Rechtsnormen gerade darin, konkrete Maßstäbe für die rechtliche Bewertung tatsächlicher Lebenssachverhalte bereitzuhalten, weshalb sie in der Regel auch ohne Weiteres einer richterlichen Entscheidung zugänglich sind.12

Daneben könnte die Idee eines systemischen Vertragsverletzungsverfahrens für eine unmittelbare Anwendbarkeit ins Feld geführt werden.13 Nach diesem Vorschlag sei das Vertragsverletzungsverfahren in seinem Gegenstand nicht allein auf einzelne, konkrete Maßnahmen im betroffenen Mitgliedstaat beschränkt. Vielmehr seien alle Vorgänge im jeweiligen Mitgliedstaat in die Bewertung miteinzubeziehen. Eine durch den EuGH rügefähige Vertragsverletzung könne sich demnach auch aus einer Gesamtschau dieser einzelnen Vorgänge ergeben. So zeigt die Rechtsprechung des EuGH auch in weniger souveränitätssensiblen Bereichen des Unionsrechts, dass eine Gesamtbetrachtung im Sinne eines systemischen Vertragsverletzungsverfahrens zumindest prozessrechtlich möglich wäre.

b) Rechtspolitische Einwände: Art. 269 AEUV i.V.m. Art. 7 EUV

Gegen eine solche unmittelbare Anwendbarkeit des Art. 2 EUV wird allerdings eingewandt, dass die Verträge im Falle einer eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat grundsätzlich das Verfahren gem. Art. 7 EUV vorsehen. Das Verfahren ist politischer Natur und in materiell-rechtlicher Hinsicht einer Kontrolle durch den EuGH entzogen, Art. 269 AEUV. Der Gerichtshof ist lediglich im Hinblick auf die Einhaltung der in dem genannten Artikel vorgesehenen Verfahrensbestimmungen zuständig. Hieraus ließe sich ableiten, dass Art. 269 AEUV einen unmittelbaren Rückgriff des EuGH auf die gemeinsamen Werte des Art. 2 EUV auch außerhalb des Artikel-7-Verfahrens sperre, weil die Verträge einen Vorbehalt des Politischen postulieren würden.

Gegen eine solche Sperrwirkung spricht jedoch, dass sich den Verträgen ein umfassender Rechtsschutzauftrag des Gerichtshofs entnehmen lässt, der sich grundsätzlich auf das gesamte primäre und sekundäre Unionsrecht bezieht (vgl. Art. 19 Abs. 1 S. 2 EUV). Daraus folgt, dass an die Annahme einer Sperrwirkung in Abweichung von diesem Grundsatz hohe Anforderungen zu stellen sind. Der Wortlaut von Art. 269 AEUV adressiert allein Rechtsakte nach Art. 7 EUV, um die es hier gar nicht geht. Anhaltspunkte, dass dem EuGH der Zugriff auf Art. 2 EUV generell und auch außerhalb des Artikel-7-Verfahrens verwehrt sein soll, sind der Vorschrift hingegen nicht zu entnehmen. Die Vorschrift des Art. 269 AEUV entzieht somit allein die politischen Entscheidungen im Artikel-7-Verfahren einer juristischen Bewertung, steht der grundsätzlichen Justiziabilität von Art. 2 EUV aber nicht entgegen. Somit sprechen im Ergebnis die besseren Argumente gegen eine Sperrwirkung von Art. 269 AEUV i.V.m. Art. 7 EUV.

c) Rechtsdogmatische Einwände

Jedoch könnte gegen eine unmittelbare Anwendbarkeit der gemeinsamen Werte sprechen, dass es sich bei Art. 2 EUV gerade nicht um eine „normale“ subsumtionsfähige Vertragsnorm handelt. Die Vorschrift weist vielmehr in rechtsdogmatischer Hinsicht einige Besonderheiten auf, die ihrer Justiziabilität im Wege stehen könnten: So ist Art. 2 EUV sehr abstrakt gehalten und bezieht sich auf hochkomplexe Strukturprinzipien, was den Rechtsanwender vor erhebliche Probleme bei der Subsumtion stellt. Konkrete Normgehalte lassen sich mit den herkömmlichen Auslegungsmethoden aus der Vorschrift kaum ableiten. Vielmehr stellt Art. 2 EUV eine sogenannte Prinzipiennorm dar, die nicht hinreichend konkret gefasst ist, um sie unmittelbar anzuwenden. Eine solche Deutung entspricht im Übrigen auch der oben genannten Vorgabe, wonach die gemeinsamen Werte des Art. 2 EUV aufgrund der Gefahr eines überbordenden Wertekonstitutionalismus nur zurückhaltend vor Gericht geltend gemacht werden können.

d) Ergebnis

Im Ergebnis ist eine unmittelbare Anwendbarkeit der gemeinsamen Werte des Art. 2 EUV eher abzulehnen. Es handelt sich um eine im Vertragsverletzungsverfahren für sich genommen nicht justiziable Rechtsnorm.

3. Ergebnis

Ein Verstoß gegen Art. 2 EUV liegt nicht vor.

auf andere Einschätzungen stützt, wozu nicht zuletzt der begründete Vorschlag der Kommission nach Art. 7 Abs. 1 EUV gehört, es bestehe die Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat. Das könnte vom EuGH auch aufgegriffen werden, wobei es angesichts des maßgeblichen Zeitpunkts der Stellungnahme nicht darauf ankommt, dass die Kommission das Artikel-7-Verfahren inzwischen eingestellt hat. Gegen ein solches „systemisches“ Vertragsverletzungsverfahren spricht jedoch, dass in diesem Verfahren punktuelle Verstöße festgestellt werden, die das summative „Abrutschen“ eines Mitgliedstaates in autoritäre Strukturen nicht erfassen. Auch in den Vorlageverfahren hatte es der EuGH in der Vergangenheit unterlassen, unmittelbar auf Art. 2 EUV zuzugreifen.

2. Rechtsgehalte des Art. 10 EUV

Fraglich ist, ob der Bedeutungsgehalt von Art. 10 EUV im Sinne seines „Schutzbereiches“ hier berührt ist. Nach Art. 10 Abs. 1 EUV beruht die Arbeitsweise der Union auf der repräsentativen Demokratie. Zudem sind gem. Art. 10 Abs. 2 EUV die Bürgerinnen und Bürger auf Unionsebene unmittelbar im Europäischen Parlament vertreten. Die Mitgliedstaaten werden im Europäischen Rat von ihrem jeweiligen Staats- oder Regierungschef und im Rat von ihrer jeweiligen Regierung vertreten, die ihrerseits in demokratischer Weise gegenüber ihrem nationalen Parlament oder gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürgern Rechenschaft ablegen müssen.

a) Polen als Adressat des Art. 10 EUV

Voraussetzung einer Verletzung des Art. 10 EUV ist, dass Polen überhaupt Adressat der Vorschrift des Art. 10 EUV ist. Dies ist bereits mit Blick auf den Wortlaut der Vorschrift problematisch. Dieser stellt primär auf die Demokratie auf europäischer Ebene und die Vertretung der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger im Europäischen Parlament, nicht aber auf die einzelnen Demokratiesysteme der Mitgliedstaaten ab.

Für eine Bindung der Mitgliedstaaten könnte hier sprechen, dass gem. Art. 10 Abs. 2 S. 1 EUV die Bürgerinnen und Bürger auf Unionsebene im Europäischen Parlament vertreten werden. Dessen Wahl erfolgt aber auf Grundlage der jeweiligen nationalen Wahlrechtsregime der Mitgliedstaaten. Damit zeigen die Verträge, dass der Union die Demokratie in ihren Mitgliedstaaten nicht gleichgültig sein kann, vielmehr die unionale und nationale Demokratie miteinander verwoben sind. Folglich ist die Union vertikal auf das nationale Wahlrecht und damit auf die Wahrung der Demokratie in den einzelnen Mitgliedstaaten angewiesen.

Für die Anwendung von Art. 10 EUV gegenüber den Mitgliedstaaten streitet ferner ein systematisches Argument. Als Scharniernorm konkretisiert Art. 10 EUV nach dem Gesagten die Prinzipiennorm des Art. 2 EUV, sodass Art. 10 EUV stets im Lichte des Art. 2 EUV auszulegen ist. Art. 2 EUV adressiert jedoch ausdrücklich alle Mitgliedstaaten, wie aus dem Wortlaut von Art. 2 S. 2 EUV folgt. Daraus lässt sich ableiten, dass Art. 2 EUV den Art. 10 EUV in seinem Anwendungsbereich verstärkt und so bewirkt, dass Art. 10 EUV auch die Mitgliedstaaten verpflichtet. Mithin ist Polen auch Adressat von Art. 10 EUV, der „Schutzbereich“ der Vorschrift somit eröffnet.16

Vertrauens bildet, etwa ein Überstellungshindernis für den Vollzug eines europäischen Haftbefehls begründen kann.

in Frage gestellt, was die Demokratie in ihrem Kern betrifft.19 Somit ist Art. 10 EUV hier in inhaltlicher Hinsicht berührt.

3. Verletzung von Art. 10 EUV i.V.m. Art. 2 EUV

Fraglich ist also nach alledem, ob der EuGH einen Verstoß des als „Lex Tusk“ bezeichneten Gesetzes gegen Art. 10 EUV i.V.m. Art. 2 EUV feststellen kann.

a) Restriktiver Prüfungsmaßstab

Zunächst und unter Berücksichtigung des zurückhaltenden Prüfungsmaßstabs des EuGH ist festzustellen, dass es jedem Mitgliedstaat obliegt, frei über die konkrete Ausgestaltung der Demokratie durch nationale Regelungen zu verfügen. Dazu gehört, dass jeder Mitgliedstaat prinzipiell Vorkehrungen treffen darf, um sich gegen einen Übergriff aus anderen Staaten zu wehren. Die Einrichtung der „Staatskommission“ verfolgte zumindest vordergründig den Zweck, den Einfluss der Russischen Föderation auf die innere Sicherheit der Republik Polen im Zeitraum zwischen den Jahren 2007 und 2022 zu untersuchen (vgl. Art. 1). Die Einrichtung einer solchen Kommission steht Polen demnach grundsätzlich frei, ohne dabei gegen Art. 10 EUV zu verstoßen.

b) Wirkungen der Lex Tusk in ihrer Gesamtheit

Andererseits ist zu beachten, dass das Gesetz auf das Zusammenspiel vieler kleinerer Maßnahmen setzt, die in ihrem Gesamtkontext offensichtlich durchaus darauf angelegt sind, die demokratischen Wahlen in Polen zu beeinträchtigen.20 Die damalige Opposition warf der polnischen Regierung insbesondere vor, dass das Gesetz auf ihren zu diesem Zeitpunkt größten Konkurrenten, den damaligen Oppositionsführer Donald Tusk, zugeschnitten war. Hierfür lassen sich in der Tat einige Anhaltspunkte finden:

So war Donald Tusk bereits während der 6. und 7. Legislaturperiode des Sejm und damit von 2007 bis 2014 Ministerpräsident der Republik Polen, sodass sich der Untersuchungszeitraum der Kommission nach Art. 1 und Tusks erste Amtszeiten – offenbar nicht zufällig – überschneiden. Im Zusammenhang mit dem von der PiS verbreiteten Narrativ, dass sich Tusk in seinen ersten Amtszeiten „russlandfreundlich“ verhalten habe, drängt sich so der Eindruck auf, das Gesetz habe einen Regierungswechsel im Rahmen der für Ende 2023 vorgesehenen Wahlen des Abgeordnetenhauses und des Senats verhindern sollen. Dieser Eindruck wird dadurch noch verstärkt, dass gem. Art. 47 der erste Bericht i.S.v. Art. 41 bis zum 17.9.2023 und damit noch vor der anstehenden Wahl veröffentlicht werden sollte. Auch dies scheint kein Zufall zu sein, sondern eher dem Zweck zu dienen, Donald Tusk noch vor der Wahl eine Nähe zu Russland zu unterstellen und ihn so öffentlich zu diskreditieren.

c) Missbrauchspotenziale

Schließlich sprechen auch die Regelungen zur Besetzung der neuen Kommission für eine entsprechende Intention der PiS. Gem. Art. 9 besteht diese aus neun Mitgliedern im Rang eines Staatssekretärs, die vom Sejm der Republik Polen ernannt und erlassen werden. Mithin genügt eine einfache Regierungsmehrheit, wie sie zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes die von der PiS angeführte Regierungsfraktion innehatte, zur alleinigen Entscheidung über die Zusammensetzung der Kommission. Die Opposition hat hingegen keinerlei Möglichkeit, auf die Ernennung und Entlassung der Mitglieder Einfluss zu nehmen, was ein hohes Missbrauchspotenzial in sich birgt. Aus den Reihen der Kommission wählt zudem der Premierminister den Vorsitzenden der Kommission aus (Art. 11 Abs. 1), dem neben internen Leitungsaufgaben (Art. 11 Abs. 2) auch weitreichende Befugnisse nach außen zukommen, beispielsweise das Ersuchen der Staatsanwaltschaft um Durchsuchungen und Beschlagnahmen (Art. 17 Abs. 1). Auch dies legt den Verdacht einer politischen Instrumentalisierung der Kommission durch die PiS zulasten von Donald Tusk nahe. Im Ergebnis verletzt die sogenannte Lex Tusk damit Art. 10 EUV i.V.m. Art. 2 EUV.

der Durchführung des Rechts der Union. Dabei wird der Begriff der Durchführung grundsätzlich weit ausgelegt. Es kommt darauf an, ob mit der fraglichen Regelung die Durchführung einer Bestimmung des Unionsrechts bezweckt wird, welchen Charakter diese Regelung hat, welche Ziele sie verfolgt und ob für den fraglichen Bereich spezifisches Unionsrecht einschlägig ist.

Die Rechtsprechung differenziert mittlerweile bei der Prüfung des Art. 51 GRC zwischen verschiedenen Konstellationen, wobei eine Grundrechtsbindung insbesondere bei der sog. Agency-Situation anerkannt ist. Sie entspricht prinzipiell der in Art. 51 GRC angesprochenen Situation und setzt insoweit voraus, dass das Unionsrecht (in welcher Form auch immer) vorhanden ist und der Mitgliedstaat dieses Unionsrecht in seine nationale Rechtsordnung als „verlängerter Arm der Union“ einspeist. Inzwischen hat die unionrechtliche Rechtsprechung die Bindung der Mitgliedstaaten an die unionsgrundrechte auch in weiteren Konstellationen anerkannt. Die Voraussetzungen des Art. 51 GRC liegen demnach auch dann vor, wenn die Unionsgrundrechte einer Grundfreiheit Schranken setzt. Eine der anerkannten Bindungskonstellationen liegt hier jedoch nicht vor. Mit dem polnischen Gesetz wird kein Unionsrecht durchgeführt, vielmehr ein mitgliedstaatlicher Sachverhalt geregelt.

b) Anwendungsbereichserweiterung über Art. 2 EUV

aa) Kein Fall der Vertrauensbetätigung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Es geht hier zunächst einmal nicht um eine konkrete Grundrechtsgefährdung aufgrund der horizontalen Kooperation der Mitgliedstaaten im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Der Vorgang in Polen stellt in Verbindung mit dem Unionsrecht und den Kooperationspflichten der übrigen Mitgliedstaaten keine konkrete Gefahr für das Unionsgrundrecht einer betroffenen Person dar. Erst diese Gefahr hat den EuGH aber dazu bewegt, seine Rechtsprechung zu der Anwendbarkeit der Unionsgrundrechte zu ergänzen bzw. zu erweitern.

bb) Keine systemischen Mängel in Demokratiesystemen

Zudem löst das polnische Gesetz „in der Sache“ auch keine systemischen Mängel im polnischen Demokratiesystemen aus. Ob der Begriff in diesem Kontext überhaupt auf Demokratiesysteme übertragen werden kann, erscheint bereits fraglich. Zudem gilt es zu berücksichtigen, dass der Begriff bislang noch keine Verwendung im Vertragsverletzungsverfahren gefunden hat. Im Gegenteil beschränkt der EuGH den Anwendungsbereich des Begriffs bislang auf die „dezentrale Verfassungsaufsicht“ und setzt dabei auf eine Subsumtion der nationalen Gerichte.26 Diese sollen dabei auf Informationen und Wertungen einer Vielzahl von Akteuren zurückgreifen und damit einen „Einschätzungsverbund“27 etablieren. Auch dies spricht gegen eine Übertragung des Begriffs in das zentrale Vertragsverletzungsverfahren.

gesetzes propagiert hat, wenngleich es inzwischen „semantisch abgerüstet“ hat, was durch eine dogmatische „Übersetzung“ möglich wurde, die anderswo bislang nicht in gleicher Weise erfolgt ist.31 Hält man nach alledem an der Figur systemischer Mängel als Verbundbegriff fest, so dürfte eine Bindung der Republik Polen beim Erlass des umstrittenen Gesetzes an die Unionsgrundrechte abzulehnen sein. Es kann dann kein Verstoß gegen Art. 47, 49 GRC vorliegen. Löst man sich von dieser „Beschränkung“ und gelangt über Art. 2 EUV zu einer Anwendbarkeit der Unionsgrundrechte, ließe sich ein Verstoß gegen Art. 49 GRC feststellen, was dann jedoch die Frage aufwirft, welchen Grenzen die Bindung der Mitgliedstaaten an die Unionsgrundrechte überhaupt noch unterworfen sein soll. Art. 51 Abs. 1 GRC in der Lesart mitgliedstaatlicher Höchstgerichte steht dem entgegen.

2. Ergebnis

Es liegt somit kein Verstoß gegen Art. 47 Abs. 1 GRC oder Art. 49 Abs. 1 GRC vor.

IV. Ergebnis zur Begründetheit

Ungeachtet der Frage einer Grundrechtsverletzung liegt jedenfalls ein Verstoß gegen Art. 10 Abs. 2 EUV i.V.m. Art. 2 EUV vor. Die Vertragsverletzungsklage der Kommission gegen die Republik Polen ist begründet.

C. Ergebnis

Die Vertragsverletzungsklage der Kommission gegen die Republik Polen ist zulässig und begründet.

Zur Vertiefung

Franzius/Hapka/Vogt, ZJS 2024, S. 1886.