Fortgeschrittenenklausur Europarecht: Autofrei – Spaß dabei?

# Lösungsvorschlag

bb) (Negative) Einschränkung der Dassonville-Formel durch die Keck-

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b) Ungeschriebene Rechtfertigungsgründe: zwingende Erfordernisse des

cc) Großzügigere Fassung der Ausnahmetatbestände durch Zulassungstopp

Das am 2.8.2023 vom Deutschen Bundestag beschlossene ZulStoppG für privat genutzte Pkw ist mit den Grundfreiheiten des AEUV vereinbar, soweit nicht der Anwendungsbereich einer der Grundfreiheiten in nicht zu rechtfertigender Weise beschränkt wird.

I. Anwendungsbereich

Hier könnte der Anwendungsbereich der Warenverkehrsfreiheit gem. Art. 28 ff. AEUV eröffnet sein. Integration die Anwendung der Grundfreiheiten des AEUV ausschließen würde,2 besteht nicht.

„Ware“ i.S.d. Art. 28 ff. AEUV

Zunächst müsste das mitgliedstaatliche Zulassungsverbot eine „Ware“ i.S.d. Art. 28 ff. AEUV betreffen. Bei privat genutzten Pkw handelt es sich um solche körperlichen Gegenstände, die einen Geldwert haben und im Hinblick auf Handelsgeschäfte über eine Grenze verbracht werden können.3 Art. 28 Abs. 2 AEUV schränkt diesen Warenbegriff dahingehend ein, dass lediglich sogenannte Unionswaren erfasst werden, also Waren, die aus einem Mitgliedstaat stammen, sowie Waren aus Drittländern, die sich in der EU im freien Verkehr befinden. Damit sind prinzipiell nicht nur die Pkw deutscher und EU-ausländischer Hersteller, sondern auch die Pkw von Herstellern aus Drittstaaten Unionswaren.

c) Grenzüberschreitender Sachverhalt

Erforderlich ist darüber hinaus ein grenzüberschreitender Bezug des zu beurteilenden Sachverhalts. Rein innerstaatliche Sachverhalte liegen mangels Relevanz für den Binnenmarkt, dessen Verwirklichung die Grundfreiheiten dienlich sein sollen (vgl. Art. 26 Abs. 1 und 2 AEUV), außerhalb des Anwendungsbereichs der Grundfreiheiten.4 Vielmehr ist es erforderlich, dass Waren die Grenze zwischen mindestens zwei Mitgliedstaaten überqueren oder von einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat verbracht werden.5 Dementsprechend unterfallen die Pkw deutscher Hersteller, die in Deutschland produziert und hier auf den Markt gebracht werden, nicht dem Schutz der Warenverkehrsfreiheit, da es sich hierbei um einen rein innerstaatlichen Sachverhalt handelt. Die Autos EU-ausländischer oder drittstaatsangehöriger Hersteller, die nach Deutschland eingeführt werden, werden vom ZulStoppG allerdings ebenfalls erfasst, so dass insofern ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt.

e) Zwischenergebnis

Der sachliche Anwendungsbereich der Warenverkehrsfreiheit ist damit eröffnet.

2. Persönlicher Anwendungsbereich

Auf die Warenverkehrsfreiheit können sich alle Personen berufen, die ein Interesse an ihrer Durchsetzung haben, etwa weil sie eine Ware herstellen, vertreiben, kaufen oder verkaufen.6 Neben natürlichen Personen sind in analoger Anwendung von Art. 54 Abs. 2 und Art. 62 AEUV auch juristische Personen erfasst.7 Die Warenverkehrsfreiheit vermittelt damit sowohl den Herstellern als auch den Händlern und Erwerbern privat genutzter Pkw Schutz, so dass auch der persönliche Anwendungsbereich eröffnet ist.

Hinweis: Dieser Prüfungspunkt kann, da in der Sache unproblematisch, hier auch knapper ausfallen. Seine Gewichtung ist in Grundfreiheitenklausuren stets eine Frage des konkreten Einzelfalls. Auch in unproblematischen Fällen sollte kurz begründet und subsumiert werden, welcher Entität die beschränkende Stelle zuzuordnen ist (hier dem Mitgliedstaat Deutschland) und welche Ausprägung der Staatsgewalt konkret gehandelt hat (hier die Legislative).

telbares Hindernis für den Handel mit Pkw innerhalb der Union. Dies ist eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne der Dassonville-Formel. bb) (Negative) Einschränkung der Dassonville-Formel durch die Keck-Formel?

Wegen der tatbestandlichen Weite der Dassonville-Formel ist ihre Einschränkung geboten, die sich zunächst durch die Keck-Formel des EuGH verwirklichen lassen könnte. Voraussetzung für deren Anwendung ist zunächst, dass die mitgliedstaatliche Maßnahme unterschiedslos einheimische und EU-ausländische Waren betrifft und sich rechtlich oder tatsächlich in gleicher Weise auf deren Absatz auswirkt (dazu (1)). Sodann liegen Maßnahmen gleicher Wirkung insbesondere nur dann vor, wenn die fragliche Regelung eine produktbezogene Beschränkung (dazu (2)) und nicht nur eine Verkaufsmodalität darstellt (dazu (3)).13

(1) Unterschiedslose Anwendbarkeit: keine Diskriminierung

Der Zulassungsstopp betrifft sowohl die Pkw inländischer als auch die Pkw ausländischer Hersteller und ist daher unterschiedslos anwendbar, so dass diese Grundvoraussetzung für die Heranziehung der Keck-Formel vorliegt.

(2) Produktbezogene Regelung?

Allerdings handelt es sich dabei nicht um eine produktbezogene Beschränkung, da die fehlende Zulassungsfähigkeit und damit die fehlende Nutzungsmöglichkeit keine den Pkw körperlich anhaftende Eigenschaft ist wie etwa die Aufmachung der Verpackung,14 die Zusammensetzung oder Bauart des Produkts.15 Das zeigt sich schon daran, dass die Zulassungsmöglichkeit maßgeblich vom Wohnsitz des Erwerbers, nicht aber von der Bauart der Pkw anhängt.

(3) Bloße Verkaufsmodalität?

Zugleich knüpft das Verbot der Zulassung nicht an den Erwerbsvorgang an und schränkt auch nicht die Erwerbsmöglichkeit als solche ein. Es wirkt sich erst später aus, indem bestimmte Pkw nicht genutzt werden dürfen. Daher handelt es sich dabei aber auch um keine Verkaufsmodalität. Solche Nutzungsregelungen wie die des ZulStoppG vermag die Keck-Formel nicht adäquat zu erfassen, indem sie von der unterkomplexen Prämisse ausgeht, es gebe ausschließlich produktbezogene Beschränkungen und Verkaufsmodalitäten und keine dritte Kategorie möglicher Beschränkungen. Damit erweist sie sich im vorliegenden Fall als unbrauchbar.

wendungsmöglichkeit als produktbezogen einordnet. Wird in dieser Konstellation ergänzend der Drei-Stufen-Test (siehe sogleich) im Hilfsgutachten durchgeführt, ist dies sicherlich positiv, aber meines Erachtens keinesfalls zwingend zu erwarten.

Als weitere Variante wäre es auch vertretbar, im Hauptgutachten nach der Subsumption unter die Dassonville-Formel die Prüfung auf den Drei-Stufen-Test zu beschränken. Die Keck-Formel taucht dann im Hauptgutachten nicht auf. Das ist dogmatisch gut vertretbar und entspricht auch der Linie vieler EuGH-Entscheidungen. Dieses Vorgehen erscheint aber als ausgesprochen unüblich, da die Keck-Formel in der juristischen Ausbildung nach wie vor als „Grundwissen“ vermittelt wird und viele Korrigierende Ausführungen zu ihr erwarten. Dementsprechend ist es zu empfehlen, dass immerhin im Hilfsgutachten die Unanwendbarkeit der Keck-Formel – wenn auch in knapper Form – thematisiert wird.

Damit, sowohl den Drei-Stufen-Test als auch die Keck-Formel (und eines davon wenigstens im Hilfsgutachten) anzusprechen, geht man auf Nummer sicher; die Keck-Formel ist in der EuGH-Rechtsprechung zwar inzwischen meist nicht mehr ausdrücklicher Prüfungsmaßstab, aber in der deutschsprachigen Dogmatik und Lehrbuchliteratur nach wie vor fest verankert.

Anforderungen an ihre Machart etc. entsprechen, so dass auch auf der zweiten Stufe des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung keine relevante Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit festgestellt werden kann. Allerdings wird der Marktzugang für Pkw aus anderen Mitgliedstaaten dadurch spürbar behindert, dass in einem relevanten Marktsegment die Anschaffung dieser Pkw mangels Zulassungsmöglichkeit wirtschaftlich sinnlos ist und potentielle Käufer im Inland davon faktisch abgehalten werden. Privat genutzte Pkw machen in Deutschland annähernd 90 Prozent des gesamten Markts für Pkw aus und davon sind weit über 90 Prozent Fahrzeuge mit Verbrennungsmotor. Deren Anschaffung wiederum ist gerade in den bevölkerungsreichen Städten aufgrund des ZulStoppG praktisch völlig unattraktiv. Nachdem dies einen massiven Rückgang des Kfz-Absatzes wahrscheinlich macht, kann die Frage letztlich dahinstehen, ob auch generell eine gewisse Erheblichkeit der Marktzugangsbeschränkung erforderlich ist.18

Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bedarf (so dass sich keine Abweichungen gegenüber den folgenden Ausführungen im Rahmen der Warenverkehrsfreiheit ergeben). Erwägenswert wäre darüber hinaus eine mittelbare Einschränkung der unternehmerischen Freiheit der Pkw-Hersteller und -Händler aus Art. 16 GRCh, deren Rechtfertigung dann aber keine Besonderheiten gegenüber Art. 17 Abs. 1 GRCh aufweist. Anzudenken wäre schließlich der Allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 20 GRCh, da für gewerblich genutzte Pkw im Unterschied zu privat genutzten Fahrzeugen weiterhin eine Zulassung erteilt wird.

(Schutz der Gesundheit, der öffentlichen Sicherheit und öffentlichen Ordnung). Noch gut vertretbar erscheint es daher, das Vorliegen eines geschriebenen Rechtfertigungsgrunds bereits unter kurzem Hinweis auf die enge Auslegung der geschriebenen Rechtfertigungsgründe zu verneinen. Ebenso vertretbar ist auch eine begründete Subsumption des Klimaschutzes unter diesen geschriebenen Rechtfertigungsgrund, zumal auch die Rechtsprechung des EuGH zum Rechtfertigungsgrund „Klimaschutz“ nicht ganz eindeutig ist.24 Diskutiert man dies wie in dieser Lösungsskizze ausführlicher, eröffnen solche Ausführungen den Weg zu einer weit überdurchschnittlichen Bewertung der Klausurbearbeitung! der Feuerwehr und Krankenwagen in Frage. Dahinter stehen somit das Interesse an einer anderweitigen Nutzbarkeit bisher zum Parken benötigter Flächen im öffentlichen Raum (etwa als Grünflächen, Veranstaltungsflächen oder Spielplätze), das Interesse an einer reibungsloseren Abwicklung des fließenden Verkehrs und die Gewährleistung der Befahrbarkeit aller Straßen mit Rettungsfahrzeugen. Damit hat das ZulStoppG keine rein negative, verhindernde Zielsetzung, sondern verfolgt ein städtebauliches Gesamtkonzept. Solche städtebaulichen Zielsetzungen hat der EuGH bereits in der Vergangenheit als legitim anerkannt.28 Angesichts des weiten Beurteilungsspielraums der Mitgliedstaaten bei der Definition legitimer Zielsetzungen stellen daher auch diese städtebaulichen Belange zwingende Erfordernisse des Allgemeininteresses dar.

reduziert diesen Beitrag zum Klimaschutz nicht auf null. Dies trägt lediglich den auch grundrechtlich geschützten wirtschaftlichen Interessen bestimmter Verkehrsteilnehmer (Art. 15 Abs. 1 und Art. 16 GRCh) Rechnung und ist auch im Zusammenhang mit der darüber hinausgehenden städtebaulichen Zielsetzung zu sehen. Dies stellt somit die systematische und kohärente Herangehensweise des ZulStoppG nicht in Frage. Insofern ist das ZulStoppG also geeignet.

bb) Großflächige Parkverbote auf öffentlichen Straßen

Fraglich ist, ob großflächige Parkverbote auf öffentlichen Straßen die Erforderlichkeit ausschließen. Zweifelhaft ist bereits, ob sie überhaupt ein milderes Mittel als ein partieller Zulassungsstopp wären. Auch sie würden faktisch die Anschaffung eines privaten Pkw mangels Parkmöglichkeit unattraktiver machen. Angesichts dessen, dass die Zulassungsfähigkeit bestimmter Elektrofahrzeuge auch von der Verfügbarkeit privater Stellplätze in der jeweiligen Stadt abhängt, wären sie auch nicht milder. Wenn sie mangels Kapazitäten der Verwaltung nicht durchgesetzt und Verstöße nicht hinreichend sanktioniert werden können, wären sie darüber hinaus nicht ebenso geeignet wie das ZulStoppG. cc) Großzügigere Fassung der Ausnahmetatbestände durch Zulassungstopp nur für Pkw mit Verbrennungsmotor

Würde der Zulassungsstopp auf Pkw mit Verbrennungsmotor beschränkt, wäre dies zwar ein milderer Eingriff. Dies würde jedoch die Anzahl der privat genutzten Pkw erhöhen und damit auch den in Anspruch genommenen Platz auf öffentlichen Straßen zum Abstellen der Fahrzeuge. Damit würde die städtebauliche Zielsetzung des ZulStoppG nicht ebenso effektiv gefördert. Bedenkt man, dass auch bei der Produktion des Stroms für den Betrieb der Pkw mit Elektroantrieb CO2-Emissionen entstehen können, erweist sich deren vorbehaltlose Zulassungsfähigkeit auch im Hinblick auf das Ziel der Reduktion der CO2-Emissionen als nicht gleich geeignet. Diese Regelungsalternative stellt somit die Erforderlichkeit nicht in Frage.

Hinweis: Vorauszusetzen ist, dass Sie die im Sachverhalt für und wider die Angemessenheit des ZulStoppG aufgeworfenen Argumente auffinden und kritisch würdigen. Werden eigenständige weitere Argumente entwickelt, werden Korrigierende dies besonders honorieren. Jedes folgerichtig und unter Einbezug dieser Argumente begründete Ergebnis der Angemessenheitsprüfung ist als gleichwertig vertretbar anzusehen.

Teil II: Zulässigkeit eines Vorabentscheidungsersuchens des VG Regensburg

Das Vorabentscheidungsersuchen ist zulässig, soweit die Sachentscheidungsvoraussetzungen des Vorabentscheidungsverfahrens vorliegen.

I. Zuständigkeit des EuGH, Art. 267 Abs. 1 und Art. 256 Abs. 3 AEUV

Gem. Art. 267 Abs. 1 AEUV entscheidet der Gerichtshof der Europäischen Union über die Vorabentscheidungsersuchen mitgliedstaatlicher Gerichte. Dies bezeichnet allerdings lediglich die gesamte Unionsgerichtsbarkeit i.S.v. Art. 19 Abs. 1 S. 1 EUV, legt aber keinen Spruchkörper fest. Aus Art. 256 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV ergibt sich e contrario, dass grundsätzlich der EuGH für Vorabentscheidungen zuständig ist, wenn nicht die EuGH-Satzung Vorabentscheidungsverfahren in bestimmten Sachgebieten dem EuG zuweist. Von dieser Möglichkeit wurde bislang kein Gebrauch gemacht, so dass der EuGH für das Vorabentscheidungsersuchen des VG Regensburg zuständig ist.

Gültigkeit oder Auslegung des Sekundär- oder Tertiärrechts (Art. 267 Abs. 1 lit. b AEUV). Hingegen können Fragen nach der Auslegung oder Vereinbarkeit mitgliedstaatlicher Rechtsnormen oder Einzelakte mit dem Unionsrecht dem EuGH nicht vorgelegt werden.33 Außerdem entscheidet der EuGH bei einer Auslegungsfrage nicht über den Sachverhalt des mitgliedstaatlichen Einzelverfahrens; dessen Beurteilung und Subsumption ist vielmehr Sache des vorlegenden Gerichts.34

Das VG Regensburg bezweifelt hier zwar die Vereinbarkeit des ZulStoppG mit den Grundfreiheiten des AEUV. Dies wäre aber wegen der dargelegten Aufgabenteilung zwischen dem nationalen Gericht und dem EuGH kein zulässiger Vorlagegegenstand. Vielmehr müsste das Verwaltungsgericht eine abstrakte Frage nach der Auslegung der Verträge i.S.v. Art. 267 Abs. 1 lit. a AEUV formulieren. Zulässig wäre es demnach, die Frage dergestalt zu formulieren:

„Ist die Warenverkehrsfreiheit gem. Art. 28 ff. AEUV so auszulegen, dass sie einem mitgliedstaatlichen Parlamentsgesetz (wie dem ZulStoppG) entgegensteht, das festlegt, dass Privatpersonen mit Wohnsitz in bestimmten Städten, in denen eine „Übernutzung“ öffentlicher Straßen durch parkende Pkw festgestellt wurde, grundsätzlich keine Zulassung für neu angeschaffte Pkw mehr erhalten, und das eine Ausnahme lediglich für ausschließlich beruflich genutzte Pkw sowie eine je nach Größe der Stadt und der Verfügbarkeit privater Stellplätze unterschiedliche Anzahl ausschließlich elektrisch betriebener Kleinwagen vorsieht?“

erheblichkeit entfallen ließen (kein Zusammenhang der Vorlagefrage mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens oder Problem hypothetischer Natur).

Für den Erfolg der Verpflichtungsklage der A kommt es gem. Art. 113 Abs. 5 S. 1 VwGO auf einen Anspruch auf Zulassung ihres Fahrzeugs an, den allerdings das ZulStoppG ausschließt. Ist dieses aber wegen Verstoßes gegen die Warenverkehrsfreiheut unionsrechtswidrig und daher unanwendbar, müsste A die Klageforderung zugesprochen werden. Somit ist die Vorlagefrage entscheidungserheblich.

I. Umweltschutz, Art. 192 Abs. 1 AEUV

In Betracht kommt zunächst die geteilte Zuständigkeit der Union (Art. 4 Abs. 2 lit. e AEUV) für den Erlass verbindlicher Rechtsakte zur Verfolgung der Ziele des Art. 191 AEUV in Art. 192 Abs. 1 AEUV. darauf zugeschnittene Informationen enthält und damit eine klärungsbedürftige Rechtsfrage aufwirft, der Sie nach dem Bearbeitungsvermerk nicht ausweichen dürfen.

Zur Vertiefung

Drechsler, ZJS 2024, S. 1823.