Grundstudium · ~300 Min.

Die sorgsame Kanzlerin

ZJS 2023, S. 1808

Sachverhalt

Im Zuge verschiedener Klimaschutzproteste, die in den letzten Monaten insbesondere im Straßenverkehr zu Eskalationen und Gefährdungen führten, bringt die C-Fraktion einen Gesetzentwurf (Gesetz zur härteren Bestrafung von Straßenblockaden) in den Deutschen Bundestag ein. Der Entwurf beinhaltet Erweiterungen des Straftatbestands der Nötigung und sieht für Straßenblockaden, die den öffentlichen Straßenverkehr gefährden, eine Strafschärfung vor.

Im Bundestag kommt es zu einer hitzigen Debatte zwischen Regierungs- und Oppositionsabgeordneten. Abgeordneter A von der oppositionellen G-Fraktion trägt während seiner Rede am Jackett deutlich sichtbar eine Plakette mit dem Logo einer Klimaschutzorganisation, die vom Bundesamt für Verfassungsschutz als extremistisch eingestuft wird, was A auch weiß. Er beabsichtigt, mit dem Tragen der Plakette die Abgeordneten der Regierungsfraktionen zu provozieren. Das Tragen von Abzeichen politischer oder gesellschaftlicher Organisationen im Plenarsaal ist seit Jahrzehnten unüblich und gilt als „unparlamentarisch“. Bundestagspräsidentin P fordert A mehrfach auf/ die Plakette abzunehmen, ruft ihn aber nicht ausdrücklich zur Ordnung. Da A die Plakette nicht ablegt, entzieht P ihm das Wort, nachdem er zwei Minuten seiner insgesamt fünfminütigen Redezeit gesprochen hat. P hatte A zuvor nicht darauf hingewiesen, dass ihm ein Entzug des Wortes drohe. A setzt sich widerwillig auf seinen Platz und ruft dabei: „Das ist ein Skandal! Die Opposition wird im Parlament nicht gehört!“ Andere Abgeordnete der G-Fraktion halten im weiteren Verlauf der Debatte ihre Reden. An der abschließenden Abstimmung im Bundestag nimmt A ordnungsgemäß teil. Das Gesetz wird vom Bundestag gem. Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG beschlossen. Der Bundesrat wird ordnungsgemäß beteiligt.

Bundeskanzlerin K verweigert jedoch die nach Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG erforderliche Gegenzeichnung, die Voraussetzung der Ausfertigung des Gesetzes durch den Bundespräsidenten S ist. Sie beruft sich auf die Geschehnisse rund um A; sein Rederecht sei verletzt und eine differenzierte Debatte, bei der oppositionelle Stimmen gehört werden, verhindert worden. Eine solche Debatte sei aber demokratisch geboten. Ebenso wie der Bundespräsident im Rahmen der Ausfertigung die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes überprüfen könne bzw. sogar müsse, komme ihr als Bundeskanzlerin vor der Gegenzeichnung des Gesetzentwurfs diese Aufgabe zu. Das ergebe sich schon aus Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG selbst.

Die C-Fraktion will dies nicht auf sich sitzen lassen und wendet sich für den Bundestag als Ganzen an das Bundesverfassungsgericht. Sie möchte feststellen lassen, dass die unterlassene Gegenzeichnung der Bundeskanzlerin den Bundestag in seinem Recht zur Gesetzgebung verletzt. Die anderen am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe dürften ihre von der Verfassung vorgegebene Mitwirkungspflicht am Gesetzgebungsverfahren nicht willkürlich verweigern. Die Bundeskanzlerin habe vielmehr den Willen des Parlaments zu respektieren. Die Gegenzeichnung sei ein rein formaler Akt, der durchzuführen sei, ohne dass eine Kompetenz zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes bestehe. Dass A seine Rede nicht habe beenden können, führe zudem nicht zu einer Verfassungswidrigkeit des Gesetzes, sondern allenfalls zu einer Verletzung organschaftlicher Rechte des A, die er eigenständig gerichtlich feststellen lassen könne. Das Rederecht im Plenum unterläge im Übrigen notwendigerweise der Ausgestaltung durch die Geschäftsordnung des Bundestages, hier insbesondere § 36 GO BT, dessen Verfassungsmäßigkeit die Kanzlerin doch wohl nicht anzweifeln könne. Der vollständige Redebeitrag des A hätte zudem – was zutrifft – nicht dazu geführt, dass Abgeordnete ihr Stimmverhalten geändert hätten. Es sei ineffizienter Formalismus, würde man das Gesetz für verfassungswidrig erklären, da es mit gleichem Inhalt schlicht neu beschlossen werden könnte. Bundeskanzlerin K überzeugt dies nicht. Zwar sei – was zutrifft – die Ausgestaltung der Abgeordnetenrechte durch die Geschäftsordnung des Bundestages nicht an sich verfassungswidrig. Ihrer Meinung nach sei aber im konkreten Fall eine Verletzung von Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG des A gegeben. Das sei keine Kleinigkeit, sondern verfassungsrechtlich erheblich. Als Teil der vollziehenden Gewalt sei sie gem. Art. 20 Abs. 3 GG umfassend an die Verfassung gebunden und dürfe nicht sehenden Auges am Zustandekommen verfassungswidriger Rechtsakte mitwirken.

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# Lösungsvorschlag

1. Verweigerungsrecht der Bundeskanzlerin hinsichtlich der formellen

(1)

(c)

(aa) Grundsätzliche Zulässigkeit von Beschränkungen des Rede-

(2)

Der Antrag der C-Fraktion vor dem Bundesverfassungsgericht hat Erfolg, soweit er zulässig und begründet ist.

A. Zulässigkeit

Der Antrag ist zulässig, wenn alle Sachentscheidungsvoraussetzungen gegeben sind.

I. Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht ist für das Organstreitverfahren gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG zuständig.

II. Beteiligtenfähigkeit

Die C-Fraktion als Antragstellerin und Bundeskanzlerin K als Antragsgegnerin müssten beteiligtenfähig sein. Dies richtet sich nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG.

Bundeskanzlerin K. In Rede steht mithin eine Unterlassung. Diese ist rechtserheblich bei einer möglichen Rechtspflicht zum Handeln der K.6 Eine solche Pflicht könnte aus Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 58 S. 1 GG folgen, soweit die Gegenzeichnung allein einen formalen Akt ohne damit verbundene Prüfungskompetenz darstellt oder trotz Prüfungskompetenz im konkreten Fall kein Recht zur Verweigerung der Gegenzeichnung besteht. Die Rechtserheblichkeit der Verweigerung der Gegenzeichnung folgt mithin daraus, dass durch sie der Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens verhindert wird und das parlamentarisch beschlossene Gesetz nicht in Kraft treten kann. Ein tauglicher Antragsgegenstand besteht.

IV. Antragsbefugnis

Die C-Fraktion als Antragstellerin müsste nach § 64 Abs. 1 BVerfGG auch antragsbefugt sein. Hierfür muss die Möglichkeit bestehen, dass sie oder das Organ, dem sie angehört, durch die angegriffene Maßnahme in verfassungsrechtlichen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Die C-Fraktion beruft sich nicht auf eigene Rechte, sondern im Wege der Prozessstandschaft auf eine Rechtsverletzung des Bundestages.7 Für eine Prozessstandschaft ist erforderlich, dass die C-Fraktion als Teil des Organs, dessen Rechte geltend gemacht werden, beteiligtenfähig ist. Dies wurde bereits festgestellt. Ferner bedarf es einer möglichen Rechtsverletzung des Organs, hier also des Bundestages. In Betracht kommt eine Verletzung des Initiativrechts des Bundestages gem. Art. 76 Abs. 1 GG. Dieses ist durch die Verweigerung der Gegenzeichnung allerdings nicht unmittelbar betroffen. Indes kommt dem Bundestag das Recht zur Gesetzgebung im Sinne der maßgeblichen Entscheidung über Gesetzesvorlagen zu, Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG. Damit ist nicht allein der Akt der formalen Beschlussfassung, sondern auch die inhaltliche Bestimmungsmacht verbunden, den Inhalt des geltenden Rechts durch parlamentarischen Beschluss zu bestimmen (Gesetzgebungsfunktion des Bundestages). Eine Verletzung dieses Rechts durch die Unterlassung der Bundeskanzlerin K ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, erscheint also möglich. Die C-Fraktion ist damit antragsbefugt.9

V. Form und Frist

Der Antrag wurde form- und fristgerecht gestellt, §§ 23 Abs. 1, 64 Abs. 2 und 3 BVerfGG.

VI. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

Durch das Vorliegen der übrigen Sachentscheidungsvoraussetzungen ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis indiziert. Dagegensprechende Erwägungen sind nicht ersichtlich.

VII. Zwischenergebnis

Der Antrag der C-Fraktion ist zulässig.

B. Begründetheit

Der Antrag müsste auch begründet sein. Dies ist nach § 67 S. 1 BVerfGG der Fall, wenn die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung, hier die Verweigerung der Gegenzeichnung durch Bundeskanzlerin K, gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Der Verstoß muss in der Verletzung von Rechten der Antragstellerin, hier das durch die C-Fraktion geltend gemachte Gesetzgebungsrecht des Bundestages, liegen. Es müsste also ein Recht des Bundestages zur Gesetzgebung bestehen, das durch die Verweigerung der Gegenzeichnung durch Bundeskanzlerin K verletzt wurde.

I. Recht des Bundestages zur Gesetzgebung

Fraglich ist, ob ein Recht des Bundestages darauf besteht, dass die Bundeskanzlerin K Gesetze gegenzeichnet. Gem. Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG beschließt der Bundestag Gesetzesvorlagen. In der Regel (bei Einspruchsgesetzen) kann er seine Auffassung auch gegen den Widerstand aus dem Bundesrat durchsetzen.10 Ihm kommt also das Letztentscheidungsrecht über Gesetze zu. Das Verfahren der Gegenzeichnung und Ausfertigung gem. Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG bildet lediglich den formalen Abschluss der Gesetzgebung. Diesen Abschluss muss der Bundestag gerichtlich durchsetzen können, soll seine Gesetzgebungsfunktion nicht leerlaufen. Zur Sicherung der Gesetzgebungsfunktion des Bundestages ist es erforderlich, dass er diese Funktion gegen den möglicherweise verfassungswidrigen Widerstand anderer Verfassungsorgane durchsetzen kann. Somit ist das Recht zur Gesetzgebung ein organschaftliches Recht des Bundestages. Damit besteht ein Recht des Bundestages auf eine verfassungsmäßige Mitwirkung der anderen am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Akteure.11

II. Rechtsverletzung

Dieses Recht des Bundestages ist verletzt, wenn im konkreten Fall eine Pflicht der Bundeskanzlerin K bestand, das Gesetz nach Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 58 S. 1 GG gegenzuzeichnen, und sie dieser Pflicht nicht nachgekommen ist. K ist der Auffassung, eine solche Pflicht bestehe nicht, denn sie habe ein Prüfungsrecht analog dem des Bundespräsidenten S, sodass ihr im Falle verfassungsrechtlicher Zweifel am Gesetz das Recht zukomme, die Gegenzeichnung zu verweigern. Ob ein Prüfungs- und ggf. ein Verweigerungsrecht besteht, ist ungewiss. Zu prüfen ist in diesem Fall ausschließlich ein Verweigerungsrecht hinsichtlich der formellen Verfassungswidrigkeit des geplanten Gesetzes. Fraglich ist also, ob ein Prüfungs- und ggf. Verweigerungsrecht in formeller Hinsicht generell besteht und ob es im konkreten Fall auch einschlägig ist.

zung der Ausfertigung voraus. Ähnliches gilt für Art. 58 S. 1 GG. Jedoch ist der Wortlaut des Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG auch aus einer anderen Perspektive heraus zu würdigen, denn der Ausfertigung und der dieser vorgeschalteten Gegenzeichnung unterfallen nur „[d\ie nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze“.

bb) Hauptverfahren

Das Hauptverfahren müsste ordnungsgemäß durchgeführt worden sein. Das Gesetz wurde im Bundestag beschlossen, Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG. Jedoch wurde dem Abgeordneten A während seiner Rede im Plenum das Wort entzogen. Das könnte eine Verletzung des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG und damit einen Fehler im Gesetzgebungsverfahren begründen, der zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes führt. (1) Verletzung von Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG

Fraglich ist, ob eine Verletzung des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG vorliegt.

(a) Gewährleistungsgehalt

Das Rederecht der Abgeordneten in der Plenardebatte ist elementarer Bestandteil des Statusrechts gem. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG.14 Aufgrund der unmittelbaren demokratischen Legitimation des Bundestages ist es wichtig, dass die Abgeordneten in angemessenem und gleichem Umfang an den Beratungen, explizit auch mit Wortbeiträgen,15 partizipieren können.16 Das Rederecht umfasst jedoch nicht anderweitige Formen von Kommunikation. So ist etwa das Tragen von Abzeichen politischer oder gesellschaftlicher Organisationen im Plenarsaal seit Jahrzehnten unüblich und gilt als „unparlamentarisch“. Zwar soll parlamentarischer Diskurs überspitzen und polarisieren dürfen – insoweit gibt es auch keine Neutralitätspflicht für Abgeordnete –, jedoch muss es im Kern um eine inhaltliche Auseinandersetzung gehen und nicht um bloße Provokationen oder Herabwürdigungen.18 Hier hat die Plakette zwar einen inhaltlichen Bezug zur diskutierten Thematik (Klimaschutz); jedoch war sie für den Redebeitrag des A nicht konstitutiv und insbesondere hat dieser sie auch nur deshalb getragen, um die Abgeordneten der Regierungsfraktionen zu provozieren. Das Tragen von Plaketten ist demnach – anders als das Rederecht – nicht vom Gewährleistungsgehalt des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG erfasst. (c) Rechtfertigung der Beeinträchtigung

Womöglich war der Wortentzug aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

(aa) Grundsätzliche Zulässigkeit von Beschränkungen des Rederechts

Das Grundgesetz macht hinsichtlich des Verfahrens im Plenum keine besonderen Vorgaben. Der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages gem. Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG entsprechend, sind Regelungen zur Ausgestaltung der Plenardebatten und Redebeiträge der Abgeordneten in der Geschäftsordnung des Bundestages enthalten. Beschränkungen des Rederechts sind aufgrund der vom Parlament kraft seiner Geschäftsordnungsautonomie gesetzten Schranken grundsätzlich zulässig.20 Die Grenze dieser Beschränkungen ist erst erreicht, soweit Maßnahmen die grundsätzliche Aufgabe des Parlaments, Forum für Rede und Gegenrede zu sein, in Frage stellen.21 Die §§ 36–41 GO BT sollen eine sachbezogene Debatte und einen störungsfreien Ablauf der Plenarsitzungen ermöglichen, dienen also der Funktionsfähigkeit des Parlaments; zudem soll durch die Ordnungsrechte das Ansehen des Parlaments gewahrt werden.22 Inhaber der Ordnungsgewalt ist der Bundestag selbst, sie ist nach §§ 7 Abs. 1 S. 2, 36 ff. GO BT lediglich auf den jeweiligen Bundestagspräsidenten übertragen.23 An der Verfassungsmäßigkeit der Geschäftsordnung des Bundestages besteht insoweit kein Zweifel. (bb) § 36 Abs. 2 GO BT

Maßgeblich ist im vorliegenden Fall § 36 Abs. 2 GO BT. Hiernach muss Rednern das Wort entzogen werden, soweit diese während einer Rede dreimal zur Sache oder dreimal zur Ordnung gerufen wurden und beim zweiten Mal auf die Folgen eines dritten Rufes zur Sache oder zur Ordnung hingewiesen worden sind. A hat bei seiner Rede die Plakette einer vom Bundesamt für Verfassungsschutz als extremistisch eingeordneten Klimaschutzorganisation getragen, woraufhin er von Bundestagspräsidentin P mehrfach aufgefordert wurde, die Plakette abzunehmen. Tatbestandliche Voraussetzung ist jedoch ein explizites dreimaliges Zur-Ordnung- oder Zur-Sache-Rufen.24 Das ist nicht geschehen. Zwar kam durch das Tragen der Plakette eine Verletzung der Ordnung und Würde des Bundestages in Betracht,25 jedoch erfolgte durch P kein Ordnungsruf i.S.d. § 36 Abs. 1 S. 2 GO BT. Dementsprechend wurde A auch nicht auf einen bevorstehenden Wortentzug hingewiesen, was ebenfalls eine tatbestandliche Voraussetzung des § 36 Abs. 2 GO BT darstellt.26 Damit ist der von P angeordnete Entzug des Wortes nicht vom Tatbestand des § 36 Abs. 2 GO BT gedeckt.

Hinweis: A.A. vertretbar.

Hinweis: A.A. – je nach vorheriger Prüfung – vertretbar.

Zur Vertiefung

Poliak, ZJS 2023, S. 1808.