Fortgeschrittenenklausur: Zwei Bescheide und ein Führerschein

# Lösungsvorschlag

(1)

(2)

(3)

(1)

(2)

Überschreitung der Verbandskompetenz als Fehler i.S.v. § 44 Abs. 1

(3)

bb) Bedingung als Nebenbestimmung zur Sicherstellung der gesetzlichen

(1)

(2)

(3)

Die Klage der A hat Erfolg, soweit sie zulässig und begründet ist.

A. Sachentscheidungsvoraussetzungen

I. Verwaltungsrechtsweg

Gem. § 40 Abs. 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht-verfassungsrechtlicher Art eröffnet. Eine Streitigkeit ist öffentlich-rechtlich, wenn sie nach Maßgabe des öffentlichen Rechts zu entscheiden ist. Dies richtet sich nach der Natur der Regelung bzw. des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird. Öffentlich-rechtlich sind dabei diejenigen Regelungen bzw. Rechtsverhältnisse, welche einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten.1 Streitentscheidende Normen sind hier solche der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (im Folgenden: FeV), insbesondere wird die streitgegenständliche Feststellung nach § 28 Abs. 4 S. 2 FeV von der Fahrerlaubnisbehörde als einem Träger hoheitlicher Gewalt getroffen. Diese Normen sind damit solche des öffentlichen Rechts, so dass – mangels abdrängender Sonderzuweisung – der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Rechtsschutzziel der Klägerin, § 88 VwGO.

A begehrt die Aufhebung des Bescheids vom 29.11.2021, sie begehrt damit die Aufhebung eines Verwaltungsakts. Statthafte Klageart ist daher die Anfechtungsklage, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO.

III. Klagebefugnis

Um klagebefugt zu sein, muss A geltend machen, in ihren Rechten verletzt zu sein, § 42 Abs. 2 VwGO. Geltend gemacht ist die Verletzung, wenn sie nach dem Sachvortrag der Klägerin zumindest als möglich erscheint (sog. Möglichkeitstheorie).2

Nach As Vortrag ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sie durch den angegriffenen Bescheid in ihrem aus ihrer Fahrerlaubnis folgenden Recht verletzt ist, ein Kraftfahrzeug zu führen. Jedenfalls ist in Anbetracht des Umstands, dass A Adressatin des angegriffenen Bescheids ist, eine Verletzung der A in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG, möglich. A ist daher klagebefugt.

IV. Vorverfahren

Das nach § 68 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 VwGO erforderliche Vorverfahren hat A erfolglos durchgeführt.

V. Klagegegner

Richtiger Beklagter ist gem. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO das Land Baden-Württemberg.

VI. Beteiligungs- und Prozessfähigkeit

A ist beteiligungsfähig gem. § 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO und prozessfähig gem. § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Die Beteiligungsfähigkeit des Landes Baden-Württemberg als Gebietskörperschaft folgt aus § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO, im Prozess wird es gem. § 62 Abs. 3 VwGO vertreten.

VII. Zuständiges Gericht

Das Verwaltungsgericht ist nach § 45 VwGO sachlich zuständig, die örtliche Zuständigkeit ist zu unterstellen.

VIII. Frist

Die Klage müsste innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids erhoben worden sein, § 74 Abs. 1 S. 1 VwGO. Bei schriftlicher Klageerhebung (§ 81 Abs. 1 S. 1 VwGO) ist die Klage mit Eingang des Klageschriftsatzes beim zuständigen Verwaltungsgericht erhoben.3

1. Fristversäumung

Der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums wurde der A am 3.3.2022 zugestellt. Nach § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 1 ZPO, § 187 Abs. 1 BGB begann die Klagefrist damit am 4.3.2022 zu laufen.

Hinweis: Im Fall ist von einer Zustellung des Widerspruchsbescheids mittels Postzustellungsurkunde auszugehen, § 73 Abs. 3 S. 2 VwGO i.V.m. § 3 VwZG. Anderenfalls, z.B. für die Zustellung mittels Einschreiben (§ 4 VwZG), wären zusätzliche Informationen im Sachverhalt nötig gewesen (wegen § 4 Abs. 2 S. 2 VwZG nämlich der Zeitpunkt der Aufgabe des Widerspruchsbescheids zur Post, um die Drei-Tages-Fiktion berechnen zu können). Bei der Zustellung mittels Postzustellungsurkunde wird die Zustellung im Zeitpunkt der Übergabe wirksam. Insofern ist der Hinweis im Sachverhalt, dass am 3. März „zugestellt wird“ zu verstehen und darf in diesem Fall auch „wörtlich“ genommen werden. Ein (genaueres) Eingehen auf die Vorschriften des VwZG war vor diesem Hintergrund nicht verlangt.

Nach § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 1 ZPO, § 188 Abs. 1 BGB wäre sie eigentlich mit Ablauf des 3.4.2022 geendet. Der 3.4.2022 war jedoch ein Sonntag, weswegen die Klagefrist nach § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 2 ZPO mit Ablauf des 4.4.2022 endete. M hat die Klageschrift allerdings erst am 5.4.2022 beim Verwaltungsgericht in den Briefkasten geworfen, die Klage wurde damit erst nach Ablauf der Klagefrist erhoben.

2. Wiedereinsetzung

Möglicherweise ist A jedoch Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, § 60 Abs. 1 VwGO. Dazu müsste ein Wiedereinsetzungsgrund gegeben sein und A müsste die sie treffenden Anforderungen an das Verfahren der Wiedereinsetzung eingehalten haben.

a) Wiedereinsetzungsgrund

Ein Wiedereinsetzungsgrund ist gegeben, wenn A eine gesetzliche Frist versäumt hat, dies ohne ihr Verschulden erfolgte und der unverschuldete Umstand kausal für die Fristversäumung war (vgl. § 60 Abs. 1 VwGO).

aa) Fristversäumung

A müsste verhindert gewesen sein, eine gesetzliche Frist einzuhalten, § 60 Abs. 1 VwGO. Gesetzliche Fristen sind Zeiträume für die Vornahme von Prozesshandlungen, die kraft abstrakt-genereller Regelung nach Eintritt eines bestimmten Ereignisses zu laufen beginnen.4 Verhindert zur Fristeinhaltung ist, wer die Frist tatsächlich versäumt hat und zwar infolge einer Unmöglichkeit oder Unzumutbarkeit der Fristeinhaltung – in Abgrenzung von einer freiwilligen Entscheidung zur Nicht-Einhaltung.5

Die Klagefrist des § 74 Abs. 1 VwGO knüpft die Vornahme der Klageerhebung abstrakt-generell an die Zustellung des Widerspruchsbescheids als fristauslösendes Ereignis und ist damit eine gesetzliche Frist. A hat diese Frist tatsächlich versäumt (siehe oben VIII. 1.). A hatte ihre Rechtsanwältin R mit der Klageerhebung betraut. Dass es hier kanzleiintern zu Verzögerungen dadurch gekommen ist, dass M den Einwurf der Klageschrift beim Verwaltungsgericht vergessen hatte, war A unbekannt, ein persönliches Eingreifen der A war aufgrund dieser Unkenntnis unmöglich. A war daher zur Fristeinhaltung verhindert.

Hinweis: Denkbar wäre auch, das Vergessen des M als Hinderungsgrund anzunehmen. Dann müsste allerdings hier bereits – und nicht erst im Rahmen der Prüfung des Verschuldens – thematisiert werden, inwiefern und inwieweit das Vergessen des M der A zurechenbar ist bzw. eine Unmöglichkeit der A zur Fristeinhaltung begründet.

bb) Ohne Verschulden

Die Fristversäumung dürfte nicht auf einem Verschulden der A beruhen. Dieses „Verschulden gegen sich selbst“ bezieht sich auf eine Obliegenheit und diese Obliegenheit ist verletzt, wenn der Beteiligte vorsätzlich oder fahrlässig gegen seine eigenen Interessen handelt.6 Danach ist eine Fristversäumung unverschuldet, wenn dem Betroffenen nach den gesamten Umständen kein Vorwurf daraus zu machen ist, dass er die Frist versäumt hat, ihm also die Einhaltung der Frist nicht zumutbar war.7 (1) Eigenes Verschulden der A

In Anwendung dieser Grundsätze ist davon auszugehen, dass A durch rechtzeitige Übergabe der Angelegenheit mit der Bitte um Klageerhebung an ihre Rechtsanwältin R und damit mit dem Auftrag an R, ihre Interessen gerichtlich wahrzunehmen, ihrer Obliegenheit genügt hat.

(2) Zurechenbares Vertreterverschulden

Dem Verschulden eines Beteiligten steht allerdings das Verschulden eines Bevollmächtigten gleich, § 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 85 Abs. 2 ZPO.8 Bevollmächtigte der A ist R. In Rede steht hier allerdings das Vergessen und damit ein Verschulden des M, also eines Erfüllungsgehilfen, dessen sich R bedient hat. Mangels einer prozessrechtlichen Vorschrift, die dem § 278 BGB über die Haftung für das Verschulden von Erfüllungsgehilfen entspricht, ist ein Verschulden von Hilfspersonen – und damit auch das Verschulden des M – weder der Anwältin noch ihrer Mandantin zuzurechnen.9

R könnte jedoch ein eigenes Verschulden in Gestalt eines Organisationsverschuldens zur Last fallen, das A über § 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 85 Abs. 2 ZPO zuzurechnen wäre. Das wäre etwa der Fall, wenn R bei der Auswahl, Ausbildung, Erprobung und Überwachung des M bei der Ausführung seiner Tätigkeiten ein Versäumnis zur Last gefallen wäre.10 Beruht eine Fristversäumung jedoch auf dem Verschulden eines sonst zuverlässigen Büroangestellten, ohne dass ein Organisationsmangel mitursächlich war, handelt die Rechtsanwältin ohne Schuld.11 R hat M bestens mit dem kanzleiinternen Fristenkontrollsystem vertraut gemacht, M hat noch nie eine Frist versäumt und R hat am Tag nach Übergabe des Schriftsatzes an M kontrolliert, dass der Schriftsatz im kanzleiinternen Postausgangsfach lag, und M auch noch einmal auf die Bedeutung des rechtzeitigen Einwurfs hingewiesen. Von einer hinreichenden Auswahl, Ausbildung, Erprobung und Überwachung des M durch R ist daher auszugehen. Es handelt sich somit um ein nicht zurechenbares Verschulden des sonst zuverlässigen Büroangestellten M.

(3) Zwischenergebnis

A fällt somit weder ein eigenes noch ein ihr zurechenbares Vertreterverschulden zur Last. cc) Kausalität

Die Fristversäumung muss zudem gerade auf dem unverschuldeten Umstand beruhen.12 Die hier erforderliche adäquate Kausalität ist gegeben, wenn der Beteiligte oder sein Vertreter die Frist nach dem gewöhnlichen Verlauf gewahrt hätte, falls der unverschuldete Umstand nicht eingetreten wäre.13 Hätte M nicht vergessen, die Klageschrift spätestens am 1.4.2022 in den Briefkasten des Verwaltungsgerichts zu werfen, wäre die Frist gewahrt gewesen. Der unverschuldete Umstand war also für die Fristversäumung kausal.

b) Wiedereinsetzungsverfahren

A fällt somit weder ein eigenes noch ein ihr zurechenbares Vertreterverschulden zur Last. aa) Antrag

Die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand erfolgt grundsätzlich nur auf Antrag, § 60 Abs. 1, Abs. 2 S. 1 VwGO. Ein solcher Antrag ist hier nicht ersichtlich, insbesondere geht aus dem Schreiben der R, das am 12.4.2022 beim Verwaltungsgericht eingeht, nicht hervor, dass sie einen solchen Antrag stellen möchte. Vielmehr schildert sie in diesem Schreiben lediglich die Umstände der Fristversäumung. Allerdings kann die Wiedereinsetzung auch gewährt werden, wenn die versäumte Rechtshandlung innerhalb der Frist für den Wiedereinsetzungsantrag nachgeholt worden ist, § 60 Abs. 2 S. 4 VwGO. Das „kann“ ist hier nicht Anzeichen für gerichtliches Ermessen, sondern drückt lediglich die gerichtliche Befugnis zur Gewährung der Wiedereinsetzung aus. Liegen die gesetzlichen Voraussetzungen vor, muss das Gericht daher auch ohne Vorliegen eines Antrags die Wiedereinsetzung gewähren (vgl. § 60 Abs. 1 VwGO: „[…] ist […] zu gewähren“ [Hervorhebung nicht im Original]).14 Die versäumte Rechtshandlung ist hier die Klageerhebung, die am 5.4.2022 und damit noch am selben Tag, an dem M sein Vergessen bemerkt hat und damit das für die Fristversäumung kausale Hindernis beseitigt hat, erfolgt ist. Die Klageerhebung erfolgte damit innerhalb der zweiwöchigen Antragsfrist des § 60 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 VwGO.

bb) Glaubhaftmachung

A ist daher Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn sie auch die Tatsachen glaubhaft gemacht hat, die die Wiedereinsetzung begründen, § 60 Abs. 2 S. 2 VwGO. Zur Glaubhaftmachung kann sich der Wiedereinsetzung Erstrebende aller präsenten Beweismittel bedienen (vgl. § 173 S. 1 ZPO i.V.m. § 294 ZPO), insbesondere können Rechtsanwälte Vorgänge, die ihre eigene Tätigkeit oder Wahrnehmung betreffen, auch anwaltlich versichern.15 Hier hat R die Umstände, die zur Fristversäumung geführt haben und A nicht als Verschulden zuzurechnen sind, in ihrem Schreiben, das beim Verwaltungsgericht am 12.4.2022 eingegangen ist, anwaltlich versichert und damit glaubhaft gemacht.

c) Zwischenergebnis

Die Voraussetzungen für die Wiedereinsetzung der A in den vorigen Stand sind damit gegeben. A ist daher Wiedereinsetzung in den Stand vor Versäumung der Klagefrist zu gewähren und die Klagefrist ist durch Eingang der Klage beim Verwaltungsgericht Freiburg am 5.4.2022 als gewahrt anzusehen.

IX. Ergebnis

Die Klage ist zulässig.

B. Begründetheit

Die Klage ist begründet, soweit der Bescheid des Landratsamts vom 29.11.2021 rechtswidrig und A dadurch in ihren Rechten verletzt ist, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Rechtswidrig ist der Bescheid, soweit er nicht auf einer Ermächtigungsgrundlage beruht oder formelle oder materielle Fehler aufweist.

I. Ermächtigungsgrundlage

Taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Feststellung der fehlenden Berechtigung der A, unter Gebrauchmachen ihrer in der Tschechischen Republik erworbenen Fahrerlaubnis in der Bundesrepublik Deutschland Kraftfahrzeuge zu führen, ist § 28 Abs. 4 S. 2 i.V.m. S. 1 FeV.

II. Formelle Rechtswidrigkeit

1. Zuständigkeit

Die sachliche und örtliche Zuständigkeit des Landratsamts ist zu unterstellen.

2. Verfahren

Verfahrensfehler sind nicht ersichtlich. Insbesondere bezog sich die Aufforderung zur Stellungnahme, die das Landratsamt der A durch Schreiben im Herbst 2021 eingeräumt hat, auch auf die Umstände für die Feststellung der fehlenden Berechtigung zum Führen eines Kraftfahrzeugs in der Bundesrepublik Deutschland. A wurde somit die Gelegenheit gegeben, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern, sie wurde somit nach § 28 Abs. 1 LVwVfG angehört.

3. Form

Auch sind keine Formfehler ersichtlich.

4. Zwischenergebnis

Der Verwaltungsakt ist damit formell rechtmäßig.

III. Materielle Rechtswidrigkeit

Die Feststellung ist rechtswidrig, soweit die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 4 S. 2 i.V.m. S. 1 FeV nicht gegeben sind (1.) oder das Landratsamt sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat (2.).

1. Tatbestandsvoraussetzungen

Nach § 28 Abs. 4 S. 2 FeV müsste einer der Fälle des § 28 Abs. 4 S. 1 FeV vorliegen, damit ein feststellender Verwaltungsakt über die fehlende Berechtigung erlassen werden dürfte. Klärungsbedürftig ist hier zweierlei: zum einen muss sich die Feststellung auf eine – fehlende – Berechtigung nach § 28 Abs. 1 FeV beziehen, zum anderen muss einer der in § 28 Abs. 4 Nrn. 1–9 FeV vertypten Tatbestände vorliegen.

a) A als Inhaberin einer gültigen EU-Fahrerlaubnis und Wohnsitz in Deutschland

A müsste Inhaberin einer gültigen EU-Fahrerlaubnis sein und ihren Wohnsitz in Deutschland haben, woran § 28 Abs. 1 FeV grundsätzlich die Berechtigung anknüpft, auch in Deutschland im Umfang der jeweiligen Berechtigung Kraftfahrzeuge führen zu dürfen.

A wohnt wegen familiärer und beruflicher Bindungen für gewöhnlich 320 Tage im Jahr in der Gemeinde K und hat demzufolge ihren Wohnsitz nach § 28 Abs. 1 S. 1 FeV i.V.m. § 7 Abs. 1 S. 2 FeV in Deutschland. Fraglich ist allerdings, ob sie über eine gültige EU-Fahrerlaubnis verfügt. Zwar wurde ihr eine solche am 3.9.2021 durch die zuständige tschechische Behörde in Prag erteilt. Diese Fahrerlaubnis könnte jedoch infolge des Bescheids des Landratsamts vom 8.11.2021 ihre Rechtswirkungen verloren haben (vgl. § 43 Abs. 2 Var. 1 LVwVfG) mit der Folge, dass A nunmehr über keine gültige EU-Fahrerlaubnis mehr verfügt. Dies setzt allerdings voraus, dass dieser Verwaltungsakt seinerseits A gegenüber wirksam geworden ist (vgl. § 43 Abs. 1, Abs. 3 LVwVfG) und so die gültig erteilte EU-Fahrerlaubnis beseitigen konnte. Dafür muss der Verwaltungsakt A bekanntgegeben worden sein (§ 43 Abs. 1 LVwVfG) und darf nicht nichtig sein (§ 43 Abs. 3 LVwVfG).

Hinweis: Die folgende Prüfung hat sich auf die Prüfung der Wirksamkeit dieses Rücknahmeverwaltungsakts zu beschränken, wobei insbesondere die Frage der Nichtigkeit klärungsbedürftig ist. Systematisch fehlerhaft wäre es hingegen, hier die Rechtswidrigkeit dieses Bescheids zu prüfen. Denn selbst im Falle „bloßer“ Rechtswidrigkeit würde der Verwaltungsakt die EU-Fahrerlaubnis der A wirksam beseitigen und würde es damit an der betreffenden Tatbestandsvoraussetzung für den feststellenden Verwaltungsakt fehlen. Zudem wäre der Rücknahmeverwaltungsakt – sofern er wirksam erlassen wurde – mittlerweile in Bestandskraft erwachsen (die Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO ist mittlerweile abgelaufen) und würde dementsprechend eine für das Gericht bindende Tatbestandswirkung entfalten. Das Gericht müsste daher die durch den Rücknahmeverwaltungsakt bewirkten Rechtsfolgen als Tatbestand zugrunde legen und dementsprechend davon ausgehen, dass die EU-Fahrerlaubnis der A nicht mehr besteht.

Dementsprechend spielt es für die Prüfung keine Rolle, dass die Vorschriften zur Entziehung der Fahrerlaubnis wegen fehlender Befähigung (hierzu zählt es auch, wenn die theoretische Fahrerlaubnisprüfung nicht absolviert wurde) nach der FeV die verwaltungsverfahrensgesetzliche Vorschrift zur Rücknahme – entgegen der Annahme des Landratsamts – vollumfänglich verdrängen.16 Denn auch wenn das Landratsamt daher mit § 48 LVwVfG eine nicht einschlägige Ermächtigungsgrundlage gewählt hat, begründet dieser Fehler keine Nichtigkeit, sondern „bloß“ die Rechtswidrigkeit des Rücknahmeverwaltungsakts.

Hinweis: Die Frage der Wirksamkeit des Rücknahmeverwaltungsakts kann alternativ auch bereits in der Zulässigkeitsprüfung im Prüfungspunkt „Rechtsschutzbedürfnis“ vorgenommen werden. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn die Klage aussichtslos ist, die Klägerin also das von ihr verfolgte Ziel mit der Klage nicht erreichen kann. Ihr Ziel, von ihrer tschechischen Fahrerlaubnis auch in Deutschland Gebrauch machen zu dürfen, kann A nämlich mit ihrer gegen den Feststellungsbescheid gerichteten Klage nicht erreichen, wenn diese Fahrerlaubnis durch den Rücknahmeverwaltungsakt bereits ihre Rechtswirkung verloren hat (und bestandskräftig geworden ist). Da hierfür aber eine ausführlichere Prüfung der Wirksamkeit des Rücknahmeverwaltungsakts erforderlich ist (siehe im Folgenden), durch den Prüfungspunkt „Rechtsschutzbedürfnis“ grundsätzlich aber nur klare Fälle ausgesiebt werden sollen, erscheint es naheliegender, die entsprechende Prüfung erst hier – in der Begründetheit – vorzunehmen.

aa) Bekanntgabe des Rücknahmeverwaltungsakts

Der Verwaltungsakt ist A am 11.11.2021 zugegangen und wurde ihr somit bekanntgegeben. Hinweis: Auf den genauen Zeitpunkt der Bekanntgabe und damit auf die Erörterung der Drei-Tage-Fiktion des § 41 Abs. 2 S. 1 LVwVfG kommt es hier nicht an.

bb) Nichtigkeit des Rücknahmeverwaltungsakts

Der Verwaltungsakt könnte jedoch nichtig i.S.v. § 44 LVwVfG und infolgedessen unwirksam sein, § 43 Abs. 3 LVwVfG.

(1) Kein Fall des § 44 Abs. 3 oder Abs. 2 LVwVfG

Ein Fall des § 44 Abs. 3 LVwVfG liegt nicht vor, ebenso wenig ein Fall des § 44 Abs. 2 LVwVfG, insbesondere handelt es sich nicht um einen Fall örtlicher Unzuständigkeit i.S.v. § 44 Abs. 3 Nr. 1 LVwVfG oder § 44 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG. Das Landratsamt ist nämlich angesichts des Umstands, dass A ihren Wohnsitz und damit auch ihren gewöhnlichen Aufenthalt in der Gemeinde K und damit im Gebiet des Landkreises hat, nach § 48 Abs. 5 LVwVfG i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. a LVwVfG örtlich zuständig. Hinweis: Da die Rücknahme einer Fahrerlaubnis nicht in der FeV geregelt ist, sondern hierfür auf die Vorschriften des LVwVfG zurückzugreifen ist, greift die Regelung des § 73 Abs. 2 S. 1 FeV hier nicht, sondern ist auf die Regelungen des LVwVfG zur örtlichen Zuständigkeit zurückzugreifen. (2) Überschreitung der Verbandskompetenz als Fehler i.S.v. § 44 Abs. 1 LVwVfG

Der Verwaltungsakt könnte jedoch an einem besonders schwerwiegenden und offensichtlichen Fehler i.S.v. § 44 Abs. 1 LVwVfG leiden. Ein Fehler ist besonders schwerwiegend, wenn er schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar ist, bzw. wenn durch ihn die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzusehen.17 Offensichtlich ist ein Fehler, wenn er einem unvoreingenommenen verständigen Beobachter ohne weiteres erkennbar ist und die Fehlerhaftigkeit dem Verwaltungsakt dementsprechend „auf die Stirn geschrieben“ ist.18 Als solcher Fehler kommt hier das Überschreiten der Verbandskompetenz in Betracht. Die Verbandskompetenz betrifft die Kompetenzabgrenzung zwischen verschiedenen selbständigen Rechtsträgern, z.B. zwischen Bund und Land, aber auch zwischen der Bundesrepublik Deutschland und ausländischen Staaten.19 Im Ausgangspunkt handelt es sich um die durch eine tschechische Behörde erteilte EU-Fahrerlaubnis, die aufgrund der in § 28 Abs. 1 S. 1 FeV angeordneten Wirkungserstreckung – Fahrerlaubnis als im Einzelfall erfolgende Aufhebung des präventiven Verbots, im Straßenverkehr ein Kraftfahrzeug zu führen – auch für Deutschland zum Führen eines Kraftfahrzeugs berechtigt.20 Aufgrund des völkerrechtlichen Territorialitätsprinzips ist Staaten die Aufhebung von Rechtsakten anderer Staaten verboten, es sei denn, dies ist durch zwischenstaatliche Vereinbarungen oder aufgrund von Rechtsakten der Europäischen Union ausnahmsweise zugelassen.21 In diesem Sinne kommt grundsätzlich nur dem jeweiligen Erlassstaat die Befugnis zur Aufhebung der durch seine eigenen Behörden erlassenen Rechtsakte zu, Behörden anderer Staaten fehlt es hingegen an der Verbandskompetenz.22

Das Landratsamt hat eine Rücknahme der Fahrerlaubnis der A nicht nur mit Wirkung für Deutschland, sondern „insgesamt“ und damit auch in Bezug auf die tschechische Erteilung verfügt. Es geht ihr gerade auch um die Beseitigung der von der zuständigen tschechischen Behörde erteilten Fahrerlaubnis.

Hinweis: Aus diesem Grund scheidet auch eine u.U. anzudenkende Umdeutung (§ 47 LVwVfG) des Rücknahmeverwaltungsakts in eine Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 46 Abs. 4 S. 1, Abs. 5 FeV oder in eine Feststellung der fehlenden Berechtigung nach § 28 Abs. 4 S. 2 i.V.m. S. 1 FeV23 aus. Denn sowohl die Fahrerlaubnisentziehung als auch die Feststellung der fehlenden Berechtigung ist in ihren Rechtswirkungen auf die Bundesrepublik Deutschland beschränkt (§ 46 Abs. 5 FeV bzw. § 28 Abs. 4 S. 2 i.V.m. S. 1 FeV), dem Landratsamt geht es hingegen explizit um die Aufhebung der tschechischen Fahrerlaubnis. Der Rücknahmeverwaltungsakt ist daher nicht i.S.v. § 47 Abs. 1 LVwVfG „auf das gleiche Ziel“, sondern auf ein weitergehendes Ziel gerichtet, was die Umdeutung ausschließt.

Damit hat das Landratsamt in die Verbandskompetenz der Tschechischen Republik übergegriffen und somit die Verbandskompetenz des Landes Baden-Württemberg wie auch der Bundesrepublik Deutschland insgesamt überschritten.

Würde ein solcher Verwaltungsakt Wirksamkeit für sich beanspruchen können, wäre der zwischenstaatliche Rechtsverkehr erheblichen Einschränkungen unterworfen. Grundanforderung an eine ordnungsgemäße Verwaltung ist, dass sie nicht in Kompetenzbereiche anderer Staaten übergreift. Der Fehler ist daher schwerwiegend. Dass das Landratsamt eine tschechische Fahrerlaubnis aufhebt und so in die Verbandskompetenz der tschechischen Republik übergreift, ist auch ohne Weiteres ersichtlich und dem Rücknahmeverwaltungsakt demzufolge „auf die Stirn geschrieben“. Der Fehler ist somit auch offensichtlich.

(3) Zwischenergebnis

Der Rücknahmeverwaltungsakt des Landratsamts vom 8.11.2021 ist damit nach § 44 Abs. 1 LVwVfG nichtig, ihm kommt daher keine Wirksamkeit zu, § 43 Abs. 3 LVwVfG. Die durch die tschechische Behörde gültig erteilte EU-Fahrerlaubnis der A hat somit nicht durch diesen Rücknahmeverwaltungsakt ihre Gültigkeit verloren. A verfügt damit über eine gültige EU-Fahrerlaubnis.

Vorliegen eines vertypten Tatbestands gem. § 28 Abs. 4 Nrn. 1–9 FeV

Es müsste einer der in § 28 Abs. 4 Nrn. 1–9 FeV vertypten Tatbestände vorliegen. In Betracht kommt hier die Nr. 2. A hatte am 3.9.2021 ihren Wohnsitz in der Gemeinde K, also in Deutschland und damit im Inland im Sinne der Vorschrift. Relevant für den Erlass des feststellenden Verwaltungsakts ist dies – wie Nr. 2 ausdrücklich festschreibt – allerdings nur, wenn sich dies aus dem Führerschein oder aus vom Ausstellungsmitgliedstaat herrührender unbestreitbarer Informationen ergibt. Dass dies bereits aus dem Führerschein hervorgeht, ist nicht ersichtlich. Es könnten jedoch „vom Ausstellungsmitgliedstaat herrührende unbestreitbare Informationen“ hierzu vorliegen. Mit Behördenschreiben, das am 2.5.2022 beim Landratsamt eingegangen ist, hat die tschechische Ausstellungsbehörde bestätigt, dass A auf allen Formularen zur Beantragung der Fahrerlaubnis „79199 K“ angegeben habe und dass sie für gewöhnlich 320 Tage im Jahr in Deutschland verbringe.

aa) Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Sachlage

Fraglich ist jedoch, ob diese Mitteilung von Relevanz für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts ist. Die Mitteilung ist dem Landratsamt nämlich am 2.5.2022 und damit erst nach Erlass des Verwaltungsakts vom 29.11.2021 zugegangen. Im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts lagen vom Ausstellungsmitgliedstaat herrührende unbestreitbare Informationen dementsprechend noch nicht vor. Entscheidend ist vor diesem Hintergrund darauf abzustellen, welcher Zeitpunkt für die gerichtliche Beurteilung der Sachlage (hier: der Tatsachen, die Grundlage des Verwaltungsakts sind) maßgeblich ist.

Die Frage nach dem maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt ist dabei nicht aus dem Verwaltungsprozessrecht, sondern aus dem materiellen Recht zu beantworten, das nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage normiert, sondern dem auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen.24 Die Auslegung des materiellen Rechts ergibt dabei, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen in der Anfechtungskonstellation regelmäßig im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids gegeben sein müssen.25 Änderungen der Sachlage, die sich erst nach Erlass des Widerspruchsbescheids ergeben, sind dann dementsprechend für die gerichtliche Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts außer Betracht zu lassen. Dies ergibt sich daraus, dass bei der Anfechtungsklage die Kontrolle der behördlichen Tätigkeit im Vordergrund steht, die Behörde ja aber nur diejenigen Tatsachen berücksichtigen kann, die im Zeitpunkt ihrer letzten Entscheidung vorliegen.26 Zwar ergibt sich durch Auslegung des jeweiligen Fachrechts für manche Rechtsbereiche eine Abweichung von diesem Regelfall mit der Folge, dass der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung den maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt darstellt. Es sind jedoch keine Anhaltspunkte ersichtlich, die eine solche Auslegung für den Fall der Feststellung der fehlenden Berechtigung nach § 28 Abs. 4 S. 1 FeV nahelegen würden.

Im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids als maßgeblichem Zeitpunkt für die Beurteilung der Sachlage gab es damit keine „vom Ausstellungsmitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren Informationen“ dazu, dass der Wohnsitz der A zum Zeitpunkt der Ausstellung der Fahrerlaubnis in Deutschland gelegen hat.

bb) Bedingung als Nebenbestimmung zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts

Allerdings sieht das Landratsamt die Feststellung ja gerade nur für den Fall vor, dass solche vom Ausstellungsmitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren Informationen noch eintreffen. In diesem Sinne wäre es dann gar nicht erforderlich, dass diese Tatbestandsvoraussetzung schon im Zeitpunkt der Bekanntgabe und damit der äußeren Wirksamkeit des Verwaltungsakts vorgelegen hat, da und wenn die innere Wirksamkeit des Verwaltungsakts gerade erst dann eintreten soll, sofern und sobald diese Tatbestandsvoraussetzung gegeben ist. Bei der Bestimmung „für den Fall, dass“ könnte es sich um eine Nebenbestimmung i.S.v. § 36 LVwVfG handeln. Fraglich ist, ob diese Bestimmung so als Nebenbestimmung getroffen werden durfte.

(1) Ermächtigungsgrundlage Nebenbestimmung

Als Ermächtigungsgrundlage kommt hier die allgemeine Vorschrift des § 36 LVwVfG in Betracht. Zwar sind mit Auflagen (§§ 23 Abs. 2 S. 1, 46 Abs. 2 FeV) auch in der FeV Nebenbestimmungen vorgesehen. Diese beziehen sich jedoch auf die Fahrerlaubniserteilung oder auf die Entziehung der Fahrerlaubnis, nicht hingegen auf die Feststellung einer fehlenden Berechtigung i.S.v. § 28 Abs. 4 S. 2 FeV. Dementsprechend kann auf die allgemeine Vorschrift des § 36 LVwVfG zurückgegriffen werden.

Hinweis: Da im Bearbeitungshinweis auf die beiden Vorschriften der §§ 23 Abs. 2 S. 1, 46 Abs. 2 FeV nicht gesondert hingewiesen wurde, kann nicht erwartet werden, dass Bearbeiter*innen das Verhältnis von § 36 LVwVfG zu diesen leges speciales erörtern.

Angesichts dessen, dass es sich bei der Feststellung nach § 28 Abs. 4 S. 2 FeV um einen Ermessensverwaltungsakt handelt („kann“), ist konkret die Vorschrift des § 36 Abs. 2 LVwVfG einschlägig. (2) Formelle Rechtswidrigkeit

Die Zuständigkeit zum Erlass einer Nebenbestimmung folgt derjenigen für den Hauptverwaltungsakt,27 die sachliche und örtliche Zuständigkeit des Landratsamts ist daher auch hier zu unterstellen. Die Gelegenheit der A zur Stellungnahme bezog sich auch auf die „vorsorglich“ zu erlassende Feststellung der fehlenden Berechtigung, in Deutschland von ihrer Fahrerlaubnis Gebrauch zu machen. Es ist daher davon auszugehen, dass die Anhörung auch auf die Nebenbestimmung erstreckt und damit den Anforderungen des § 28 Abs. 1 LVwVfG genügt worden ist.28 Auch abgesehen hiervon sind weder Verfahrens- noch Formfehler ersichtlich.

(3) Materielle Rechtswidrigkeit

Die Bestimmung „für den Fall, dass“ könnte materiell rechtswidrig sein.

(a) Art der Nebenbestimmung

Zunächst einmal ist fraglich, ob es sich hierbei überhaupt um eine Nebenbestimmung und wenn ja, um welche handelt. In Betracht kommt hier eine Einstufung als aufschiebende Bedingung i.S.v. § 36 Abs. 2 Nr. 2 Var. 1 LVwVfG. Eine aufschiebende Bedingung macht den Eintritt einer – hier im Fall – Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängig.29 Ein Ereignis ist ungewiss, wenn zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts vernünftige Zweifel daran bestehen können, ob es überhaupt eintreten wird, wenn also der Eintritt des Ereignisses nicht hinreichend sicher ist.30 Hierbei kommt es auf die Vorstellungen der Behörde an.31

In Anbetracht der Erfahrungen des Landratsamts mit tschechischen Fahrerlaubnisbehörden in den letzten Jahren war aus seiner Sicht unsicher, ob die tschechische Behörde überhaupt antworten würde und wenn ja, ob sie die gewünschten Informationen überhaupt zur Verfügung stellen würde. Dementsprechend waren aus ihrer Sicht vernünftige Zweifel daran begründet, dass die tschechische Behörde die entsprechenden Informationen liefern würde, und ist das in Bezug genommene Ereignis damit ein ungewisses gewesen. Bei der Bestimmung handelt es sich damit um eine Bedingung i.S.v. § 36 Abs. 2 Nr. 2 Var. 1 LVwVfG.

(b) Ermessensfehler

Der Erlass des Verwaltungsakts mit einer solchen Bedingung könnte allerdings ermessensfehlerhaft gewesen sein. In Betracht kommt eine Überschreitung der Grenzen des Ermessens, § 114 S. 1 Var. 1 VwGO. Eine solche liegt vor, wenn die Behörde eine Rechtsfolge trifft, die außerhalb des Ermessensrahmens liegt.32

Die Bedingung macht hier den Zugang unbestreitbarer Informationen durch die tschechische Fahrerlaubnisbehörde über den Wohnsitz der A zur Voraussetzung des Eintritts der inneren Wirksamkeit des Verwaltungsakts. Sie verknüpft so den Zeitpunkt, in dem diese Tatbestandsvoraussetzung vorliegt, mit dem Zeitpunkt, in dem die innere Wirksamkeit des Verwaltungsakts eintreten soll, und dient so der Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen des vom Landratsamt erlassenen – belastenden – Verwaltungsakts. Dieser Erlass der Bedingung zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen des belastenden Verwaltungsakts könnte allerdings außerhalb des vom Landratsamt Gedurften gelegen haben.

Grundsätzlich impliziert – zum einen – das Fachrecht, dass nur und erst dann, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen eines Verwaltungsakts (nachweisbar) gegeben sind, ein solcher Verwaltungsakt auch erlassen werden darf.33 Von diesem Erfordernis macht zwar § 36 Abs. 1 Alt. 2 LVwVfG eine Ausnahme. Diese Ausnahme gilt allerdings nur für begünstigende, nicht aber für belastende Verwaltungsakte („Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht“).34 Zwar ist zu überlegen, ob diese Ausnahme nicht nur für Verwaltungsakte greift, auf die ein Anspruch besteht, sondern über die Wendung „unbeschadet des Absatzes 1“ in § 36 Abs. 2 LVwVfG auch für begünstigende Ermessensverwaltungsakte – ob also auch für begünstigende Ermessensverwaltungsakte die Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts durch eine Nebenbestimmung sichergestellt werden darf.35 Für belastende Verwaltungsakte – ob Ermessensverwaltungsakt (wie hier) oder gebundene Entscheidung – gilt dies jedenfalls nicht. Für diese verbleibt es vielmehr in Anbetracht des Vorbehalts des Gesetzes dabei, dass die Behörde nicht schon vor, sondern ausschließlich nur und erst bei Vorliegen aller von der Ermächtigungsnorm vorausgesetzten Tatbestandsmerkmale handeln darf.36 Dass und wenn eine Behörde gleichwohl eine Bedingung zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen eines belastenden Verwaltungsakts erlässt, überschreitet demgemäß ihren Ermessensrahmen und ist daher ermessensfehlerhaft.

Bestätigt wird diese Auslegung – zum anderen – durch die teleologische Erwägung, dass die Behörde ihr Ermessen erst zu einem Zeitpunkt ausüben soll, in dem alle Tatbestandsvoraussetzungen für ihre Entscheidung vorliegen.37 Denn nur und erst, wenn der Tatbestand gegeben ist, wird das Ermessen der Behörde im konkreten Fall eröffnet. Dementsprechend muss eine fehlerfreie Ermessensentscheidung von den Verhältnissen ausgehen, die bei Vorliegen aller Tatbestandsvoraussetzungen gegeben sind. Auf Grundlage der vom Landratsamt gewählten Bedingungskonstruktion, die den Eintritt der inneren Wirksamkeit des Verwaltungsakts mit dem Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzung des § 28 Abs. 4 Nr. 2 FeV koppelt, wären dies die Verhältnisse im Zeitpunkt des Bedingungseintritts. Vor dem Hintergrund, dass die Dauer des Schwebezustandes, der durch eine Bedingung bewirkt wird, jedoch ungewiss ist, genauso wie die Frage, ob der Schwebezustand überhaupt enden wird (dazu oben B. III. 1. b) bb) (3) (a)), können die für die Ermessensentscheidung maßgeblichen Verhältnisse zum Zeitpunkt des Bedingungseintritts jedoch in aller Regel nicht im Vorhinein sicher prognostiziert werden.38 Und so konnte auch das Landratsamt weder hinreichend sicher wissen, ob die tschechischen Behörden überhaupt und – wenn ja – wann antworten würden, noch, welche ermessensrelevanten Verhältnisse zu diesem Zeitpunkt gegeben sein würden. Es konnte daher bei seiner Entscheidung nicht von den Verhältnissen ausgehen, die im Zeitpunkt des Zugangs der Mitteilung der tschechischen Behörde vorherrschen würden bzw. vorherrschten.

Das Landratsamt hätte somit nicht „vorsorglich“ die Feststellung aussprechen dürfen, dass A die Berechtigung fehle, unter Gebrauchmachen ihrer tschechischen Fahrerlaubnis in Deutschland ein Kraftfahrzeug zu führen. Dass sie es dennoch gemacht hat, stellt dementsprechend eine Ermessensüberschreitung dar. Die Bedingung ist daher rechtswidrig.

c) Zwischenergebnis

Der Tatbestand des § 28 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 FeV lag somit im für die gerichtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt weder vor noch durfte das Landratsamt hierüber durch die von ihm gewählte Bedingungskonstruktion hinweghelfen. Der Verwaltungsakt ist damit materiell rechtswidrig.

2. Ermessen

Mangels Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 FeV kommt es auf die Frage der fehlerfreien/-haften Ermessensausübung nicht mehr an. Im Übrigen sind aber auch keine weiteren – neben den die Nebenbestimmung betreffenden – Ermessensfehler ersichtlich.

IV. Subjektive Rechtsverletzung

A ist durch den Verwaltungsakt in ihrem durch die tschechische Fahrerlaubnis i.V.m. § 28 Abs. 1 S. 1 FeV gewährten Recht, in Deutschland ein Kraftfahrzeug zu führen, verletzt.

C. Ergebnis

Die Klage ist zulässig und begründet und hat daher Aussicht auf Erfolg.

Zur Vertiefung

Hartmann, ZJS 2023, S. 1715.