Vakantes Impfamt

# Lösungsvorschlag

Das Bundesverfassungsgericht wird gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 69 BVerfGG i.V.m. §§ 64 Abs. 1, 67 BVerfGG feststellen, dass das Unterlassen des Landes L, ein Impfamt zu errichten, gegen Art. 83 GG verstößt und die Rechte des Bundes verletzt, wenn der Antrag zulässig und begründet ist.

A. Zulässigkeit

[Ein Antrag der Bundesregierung (B) vor dem BVerfG ist zulässig, wenn die Voraussetzungen nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68–70 BVerfGG i.V.m. §§ 64–67 BVerfGG vorliegen.]

Hinweis: Dieser Obersatz ist entbehrlich, er ergibt sich bereits aus der Überschrift „Zulässigkeit“. Die einzelnen Voraussetzungen und ihre gesetzliche Grundlage werden nach dem hier gewählten Aufbau im jeweiligen Prüfungsschritt angegeben.

I. [Zuständigkeit des BVerfG]

Das BVerfG entscheidet gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68–70 BVerfGG i.V.m. §§ 64–67 BVerfGG über die Rechte des Bundes und der Länder im Verfahren des Bund-Länder-Streits.

II. [Parteifähigkeit]

Antragsteller gem. § 68 BVerfGG ist die Bundesregierung für den Bund. Antragsgegner gem. § 68 BVerfGG ist die Landesregierung für das Land.

Hinweis: Diese Bestimmung kann als Vertretung (vorzugswürdig) oder als Prozessstandschaft dargestellt werden.2 Wer darauf (kurz) eingeht, verdient eine positive Bewertung.

III. [Antragsgegenstand]

Antragsgegenstand nach § 69 BVerfGG i.V.m. § 64 Abs. 1 BVerfGG kann eine Maßnahme oder eine Unterlassung sein. Der Bund beantragt festzustellen, dass das Land L dadurch das Grundgesetz verletzt hat, dass es kein Impfamt entsprechend dem § 20c IfSG errichtet hat. Der Gegenstand dieses Vorwurfs und damit Antragsgegenstand ist ein Unterlassen.

IV. [Antragsbefugnis]

Die Bundesregierung muss gem. der §§ 68, 69, 64 Abs. 1 BVerfGG geltend machen können, dass der Bund durch die Weigerung des Landes L, ein Impfamt zu errichten, in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

1. [Pflicht des Landes]

Ein Recht des Bundes auf Ausführung des IfSG und Errichtung eines Impfamts setzt eine verfassungsrechtliche Pflicht des Landes voraus. Nach Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Die Ausführung des Infektionsschutzrechtes nach dem IfSG ist nicht besonders verfassungsrechtlich bestimmt, die Länder führen daher das Infektionsschutzgesetz gem. Art. 83 GG als eigene Angelegenheiten aus.

Hinweis: Den Gesetzgebungsorganen des Bundes ist es nicht freigestellt, ob und in welcher Weise die Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen beteiligt werden. Die Länder haben, soweit die Verfassung nichts anderes bestimmt oder zulässt, die umfassende Verwaltungszuständigkeit (Landeseigenverwaltung). Ausführungen zur Verpflichtung des Bundes zur Beteiligung der Länder sind für die Falllösung nicht notwendig.

Der verwendete Indikativ „führen aus“ im Wortlaut des Art. 83 GG deutet an, dass damit nicht nur eine Befugnis der Länder, sondern zugleich auch eine Vollzugsverpflichtung des jeweiligen Landes enthalten ist.3 Mit Blick auf die Systematik des Art. 84 GG ist von einer solchen Vollzugsverpflichtung auszugehen. Art. 84 Abs. 3 und Abs. 4 GG regeln die Aufsichtsrechte des Bundes gegenüber den Ländern bei der Ausführung von Bundesgesetzen und das Verfahren zur Feststellung von Rechtsverletzungen unter Beteiligung des Bundesrates bei mangelhafter Ausführung der Bundesgesetze in den Ländern. Ohne Vollzugspflicht der Länder wären die Aufsichtsrechte nach Art. 84 Abs. 3 GG und das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG gegenstandslos. Auch nach dem Sinn und Zweck der Art. 83 GG ist eine Vollzugspflicht anzunehmen. Die Kompetenzverteilung nach Art. 30, 83 GG bildet eine „Ausformung des bundesstaatlichen Prinzips im Grundgesetz und zugleich ein Element zusätzlicher funktionaler Gewaltenteilung. Sie verteilt politische Macht und setzt ihrer Ausübung einen verfassungsrechtlichen Rahmen, der diese Machtverteilung aufrechterhalten und ein Zusammenwirken der verschiedenen Kräfte sowie einen Ausgleich widerstreitender Belange ermöglichen soll.“4 Die Länder sind nach Art. 83 GG also verpflichtet, Bundesgesetze auszuführen.5

Hinweis: Eine solche ausführliche Begründung der Vollzugspflicht der Länder ist selbst von sehr guten Bearbeitern nicht zu erwarten. Jeder Ansatz zur Begründung einer Pflicht erfüllt schon überdurchschnittliche Anforderungen.

2. [Vorliegen eines subjektiven Rechts des Bundes]

Der Pflicht des L entspricht ein Recht des Bundes, wenn die föderale Kompetenzordnung für die Ausführung von Bundesrecht nach Art. 83 f. GG Bund und Ländern die Zuständigkeiten zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung und gegenseitigen Geltendmachung zuordnet.

Grundsätzlich dienen Zuständigkeitsnormen der objektivrechtlichen Zuordnung von Pflichten. Abweichend davon lässt das Gesamtbild des Bundesstaatsverhältnisses nach dem Grundgesetz in Art. 20 Abs. 1[, 30, 70 ff., 83 ff., 93 Abs. 1 Nr. 3] GG erkennen, dass Bund und Länder als eigenverantwortliche Handlungssubjekte zusammenwirken und verfassungsrechtliche Kompetenzkonflikte austragen können sollen.

Die Vollzugsverpflichtung der Länder gem. Art. 83 GG ist Ausdruck eines Modells der Bundesstaatlichkeit, bei der der Bund grundsätzlich keine eigene Verwaltung vorhält, um Bundesrecht zu vollziehen, und stattdessen diese Aufgabe den Ländern zur Sicherung ihrer Eigenstaatlichkeit zugewiesen ist. Das bedeutet aber auch, dass der Bund mangels eigener Kompetenz für die Ausführung der Bundesgesetze auf die Länder angewiesen ist. Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes würden bei einer freien Vollzugsentscheidung der Länder in das Belieben der Länder (und nicht des Bundes) gestellt, also könnten faktisch leerlaufen. Die Vollzugsverpflichtung enthält daher neben der Pflicht für die Länder auch das Recht des Bundes, von den Ländern den Gesetzesvollzug zu verlangen.

Hinweis: Eine formelhafte Wiedergabe der „Möglichkeitstheorie“ in der Begründung der Antragsbefugnis genügt allenfalls mit Mängeln durchschnittlichen Anforderungen. Durchschnittliche Anforderungen setzen voraus, dass der subjektiv-rechtliche Gehalt der geltend gemachten Kompetenznormen zumindest angedeutet wird. Jeder Ansatz zur Begründung aus dem Bundesstaatsprinzip – die auch gründlicher als hier sein kann – übersteigt die durchschnittlichen Anforderungen.

Mit dem Vorbringen, dass das Land durch die Weigerung, ein Impfamt entsprechend § 20c IfSG zu errichten, ein Recht des Bundes aus Art. 83 GG auf Vollzug der Bundesgesetze verletze, macht der Bund ein ihm durch das Grundgesetz übertragenes Recht geltend.

3. Möglichkeit der Verletzung

Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass das Land durch die unterlassene Einrichtung eines Impfamts dieses Recht auf Vollzug der Bundesgesetze gem. Art. 83 GG des Bundes verletzt oder unmittelbar gefährdet.

4. Zwischenergebnis

Der Bund ist antragsbefugt.

V. [Vorverfahren]

Das gem. Art. 84 Abs. 4 S. 2 GG erforderliche Vorverfahren ist durchgeführt worden.

Hinweis: Die Durchführung des Verfahrens nach Art. 84 Abs. 4 GG ist Voraussetzung für die Zulässigkeit des Bund-Länder-Streits betreffend die Ausführung von Bundesgesetzen in Landeseigenverwaltung.6 Die Kenntnis dieser Zulässigkeitsvoraussetzung ist von Studierenden der ersten Semester nicht zu erwarten. Das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 S. 2 GG kann daher auch gleichwertig bei der Subsidiarität des Antrags behandelt werden. Eine Bearbeitung dieser Frage geht über die durchschnittlichen Anforderungen hinaus.

VI. [Form und Frist]

Der schriftliche und mit einer Begründung versehene Antrag genügt der Form gem. § 23 Abs. 1 BVerfGG i.V.m. §§ 69, 64 Abs. 2 BVerfGG. Der Antrag wahrt auch die gem. § 70 BVerfGG einzuhaltende Frist von einem Monat, nachdem der Bundesrat über den Antrag der Bundesregierung nach Art. 84 Abs. 4 S. 1 GG Beschluss gefasst hat.

VII. [Rechtsschutzbedürfnis und Subsidiarität]

Der Antrag ist unzulässig, wenn dem Bund das Rechtsschutzbedürfnis fehlt.7 Grundsätzlich hat jeder Antragsteller, der die Verletzung eines ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechts geltend machen kann (s.o. I. 4), ein rechtlich geschütztes Interesse an einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Das Rechtschutzbedürfnis kann ausnahmsweise entfallen, wenn der Antragsteller sein Ziel mit einfacheren Mitteln hätte durchsetzen können. Zwar besteht mit Art. 37 GG ein Verfahren, wonach die Bundesregierung „die notwendigen Maßnahmen“ treffen kann, um das Land zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten. Die Anwendung des Bundeszwanges ist aber gem. Art. 37 Abs. 1 GG an die Zustimmung des Bundesrates gebunden. Darüber hinaus ist die Feststellung im Bund-Länder-Streit-Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68–70 BVerfGG i.V.m. §§ 64–67 BVerfGG milder für das Land. Der Bundeszwang nach Art. 37 GG ist damit kein „einfacheres Mittel“ gegenüber dem Bund-Länder-Streit. Hinweis: Ausführungen zum Bundeszwang nach Art. 37 GG können nur von sehr guten Bearbeitungen erwartet werden.

Dem Bund fehlt nicht das Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag im Bund-Länder-Streit-Verfahren.

VIII. [Zwischenergebnis]

Der Antrag der Bundesregierung ist zulässig.

B. Begründetheit

Der Antrag der Bundesregierung ist gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 69 BVerfGG i.V.m. §§ 64 Abs. 1, 67 BVerfGG begründet, wenn die Weigerung des Land L, ein Impfamt zu errichten, verfassungswidrig ist und dadurch den Bund in seinem Recht aus Art. 83 GG verletzt [oder unmittelbar gefährdet].

Hinweis: Im Gegensatz zur Zulässigkeit ist ein solcher einleitender Obersatz in der Begründetheit zur Angabe und Begrenzung des Prüfungsgegenstandes und zur Strukturierung der Fallbearbeitung geboten. Schon ein gelungener Obersatz ist bei der Bewertung positiv zu gewichten. Für den Obersatz im Bund-Länder-Streit ist die Bildung des Obersatzes in der Begründetheit auch nicht ganz trivial. Anders als bei anderen Verfahrensarten beim Bundesverfassungsgericht kann er nicht unmittelbar einer Norm des BVerfGG entnommen werden (bei der abstrakten Normenkontrolle etwa aus § 78 S. 1 BVerfGG), sondern ist durch Zusammenschau mehrerer Normen zu entwickeln. Der Gegenstand des § 67 S. 1 BVerfGG muss durch § 64 Abs. 1 GG um die subjektive Rechtsverletzung bzw. der unmittelbaren Gefährdung dieser Rechte erweitert werden.8

Abgesehen von dem besonderen Fall der unmittelbaren Gefährdung im präventiven Rechtsschutz reicht es für den Obersatz aus, wenn der Tatbestand des Obersatzes auf eine hinreichende Bedingung reduziert wird.

I. [Verletzung der Vollzugspflicht]

Die Weigerung des Landes L, ein Impfamt zu errichten, ist verfassungswidrig, wenn dadurch die Vollzugspflicht des Landes aus Art. 83 GG verletzt wird.

Hinweis: Andere Strukturierungen der Fallbearbeitung sind gleichwertig zu behandeln, sofern sie die aufgeworfenen Fragen berücksichtigen und insbesondere den Unterschied zwischen objektiver und subjektiver Rechtsverletzung erkennen lassen.

1. [Verfassungsmäßigkeit des § 20c IfSG]

Dies setzt die Verfassungsmäßigkeit von § 20c IfSG voraus. Der Bund ist zur Gesetzgebung für das Recht der Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten gem. Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 19 GG, also für das IfSG, zuständig. Das Gesetz ist in einem verfassungsmäßigen Verfahren zustande gekommen. Es ist formell verfassungsgemäß. § 20c IfSG überlässt die Ausführung des Gesetzes den Ländern und greift nicht in die Zuständigkeit der Länder nach Art. 83 f. GG über. § 20c IfSG ist materiell verfassungsgemäß.

Hinweis: Wer die Verfassungsmäßigkeit des § 20c IfSG nicht anspricht, verkennt den Prüfungsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts, der eine (begrenzte) Normkontrolle einschließt.9 Erlässt der Bund ein kompetenzwidriges oder in die Rechte der Länder übergreifendes und damit verfassungswidriges Gesetz, ist das Zuwiderhandeln eines Landes keine Pflichtverletzung.

Auf die Vereinbarkeit mit Grundrechten kommt es dagegen nicht an: Die Länder sind keine „Sachwalter“ des Einzelnen. Die objektiv-rechtliche Dimension der Grundrechte verschafft ihnen keine Garantenstellung für die Einhaltung dieser Wirkungsweise der Grundrechte. „In der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes, in der die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben und Befugnisse zwischen Bund und Ländern kompetentiell aufgeteilt ist, binden die Grundrechte bei der Wahrnehmung bestehender Kompetenzen, begründen jedoch nicht selbst Kompetenzen“.10

Selbst von sehr guten Bearbeitungen kann eine entsprechende Differenzierung in den ersten Semestern nicht erwartet werden. Aufgrund fehlender Angaben im Sachverhalt zur Ausgestaltung des Impfregisters ist eine Auseinandersetzung mit der materiellen Verfassungsmäßigkeit auch nicht möglich. Eine knappe Prüfung der formellen Verfassungsmäßigkeit entspricht den durchschnittlichen Anforderungen.

2. [Anwendungsbereich Art. 83 GG]

Die Länder führen das IfSG als eigene Angelegenheit aus (s.o. A. IV. 1.).

3. [Errichtung des Impfamts gem. Art. 84 Abs. 1 GG als Fall von Art. 83 GG]

Die Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit der Länder umfasst grundsätzlich gem. Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG auch die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. Der Begriff der Einrichtung im Art. 84 Abs. 1 GG ist nicht auf die bloße Ausgestaltung der Behördenstruktur beschränkt. Vielmehr umfasst „Behördeneinrichtung“ i.S.d. Art. 84 Abs. 1 GG als Oberbegriff die Teilaspekte Errichten, Ausgestalten und die Zuweisung von Aufgaben und Befugnissen.11 Der Bund hat für die Errichtung eines Impfamts nicht von Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG Gebrauch gemacht. Die Errichtung eines Impfamts gem. Art. 84 Abs. 1 GG ist Bestandteil der Ausführung des § 20c IfSG gem. Art. 83 GG.

4. [Konkretisierung der Verpflichtung zur Ausführung des Bundesgesetzes]

Das Land L ist gem. Art. 83 GG verpflichtet, ein Impfamt, wie es § 20c IfSG vorsieht, zu errichten (s.o. A. IV. 1.). Die Weigerung des Landes L, ein Impfamt zu errichten, verstößt gegen Art. 83 GG und ist verfassungswidrig.

II. [Verletzung oder unmittelbare Gefährdung der Rechte des Bundes]

Der Bund hat ein Recht auf Ausführung des IfSG (A. IV. 2.). Die verfassungswidrige Weigerung des Landes L, ein Impfamt zu errichten, verletzt den Bund in seinem Recht auf Vollzug des § 20c IfSG aus Art. 83 GG.

Hinweis: Fehlt die Begründung der Pflicht in der Antragsbefugnis unter Bezugnahme auf die Möglichkeitstheorie, muss hier eine Auseinandersetzung mit dem subjektiven Recht des Bundes erfolgen.

III. [Zwischenergebnis]

Der Antrag ist begründet.

C. Entscheidung des BVerfG

Das Bundesverfassungsgericht wird gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 69 BVerfGG i.V.m. §§ 64 Abs. 1, 67 BVerfGG feststellen, dass die Weigerung Landes L, ein Impfamt zu errichten, den Bund in seinem Recht aus Art. 83 GG verletzt. Hinweis: Der Bundesratsbeschluss erledigt sich durch die Feststellung des Bundesverfassungsgerichtes.12 Eine Auseinandersetzung mit den Rechtsfolgen der Entscheidung für den Bundesratsbeschluss wird aufgrund der Aufgabenstellung nicht erwartet.

Zur Vertiefung

Flensburg/Gienke, ZJS 2022, S. 1634.