Wer soll das bezahlen? – Kostentragungspflicht bei Fußballspielen

# Lösungsvorschlag

Die Klage hat Aussicht auf Erfolg, soweit sie zulässig und begründet ist.

A. Zulässigkeit der Klage vor dem Verwaltungsgericht

Die Klage müsste vor dem Verwaltungsgericht zulässig sein. Das setzt die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs sowie das Vorliegen aller Sachentscheidungsvoraussetzungen voraus.

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

Mangels aufdrängender Sonderzuweisung richtet sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach der Generalklausel des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO. Hierzu bedarf es einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit nicht-verfassungsrechtlicher Art sowie keiner abdrängenden Sonderzuweisung.

Zunächst müsste eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegen. Eine Streitigkeit ist öffentlich-rechtlich, wenn die streitentscheidende Norm eine des öffentlichen Rechts ist.3 Im vorliegenden Fall ist § 4 BremGebBeitrG streitentscheidende Norm. Diese ermächtigt das Land Bremen als Träger hoheitlicher Gewalt zur Erhebung von Gebühren. Nach der modifizierten Subjektstheorie handelt es sich somit um eine öffentlich-rechtliche Norm. Mangels doppelter Verfassungsunmittelbarkeit ist die Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Eine abdrängende Sonderzuweisung ist nicht ersichtlich. Mithin ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet.

II. Statthafte Klageart

Des Weiteren ist nach der statthaften Klageart zu fragen. Diese richtet sich grundsätzlich nach dem Klagebegehren des Klägers, § 88 VwGO. Vorliegend möchte die DFL den Gebührenbescheid des Landes Bremen aufheben lassen und somit aus der Welt schaffen. Da es sich bei dem Bescheid um einen Verwaltungsakt (VA) im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG handelt, käme eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gegen den Gebührenbescheid in Form des Widerspruchsbescheides in Betracht.

III. Klagebefugnis

Die DFL müsste zudem auch gem. § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sein. Dies verlangt zumindest die Möglichkeit einer Rechtsverletzung. Vorliegend handelt es sich bei dem Gebührenbescheid des Landes Bremen um einen belastenden VA, sodass die DFL nach der Adressatentheorie zumindest in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG betroffen und somit klagebefugt ist.

IV. Vorverfahren

Das nach § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO erforderliche Vorverfahren ist durchgeführt worden. Der von der DFL eingelegte Widerspruch wurde abgelehnt.

V. Klagegegner

Klagegegner ist vorliegend das Land Bremen, § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.

VI. Klagefrist

Gem. § 74 Abs. 1 S. 1 VwGO ist die Klage innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchbescheides zu erheben.

VII. Beteiligtenfähigkeit

Die DFL ist als GmbH nach § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO, das Land Bremen als juristische Person des Öffentlichen Rechts nach § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO beteiligtenfähig.7

VII. Prozessfähigkeit

Die DFL ist nach § 62 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, vertreten durch ihre Geschäftsführer, prozessfähig, das Land Bremen nach § 62 Abs. 3 VwGO, vertreten durch den Innenminister.9

IX. Zwischenergebnis

Die Klage ist zulässig.

B. Begründetheit

Die Klage ist begründet, soweit der VA, vorliegend der Zahlungsbescheid, rechtswidrig und der Kläger hierdurch in seinen Rechten verletzt worden ist, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Das setzt voraus, dass der von der Freien Hansestadt Bremen erlassene Gebührenbescheid auf einer rechtmäßigen Ermächtigungsgrundlage beruht und der Bescheid formell sowie materiell rechtmäßig ist.

I. Ermächtigungsgrundlage

Zunächst müsste eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für den Gebührenbescheid vorliegen. Um dem Vorbehalt des Gesetzes zu genügen, bedarf es für den Erlass des Gebührenbescheides einer Ermächtigungsgrundlage. Eine solche könnte aus dem Polizei- und Ordnungsrecht stammen. Hierzu müssten die DFL und der SV Werder Bremen Störer oder Zweckveranlasser sein. Als Störer ist derjenige verantwortlich, wer die letzte Ursache für den Eintritt einer Gefahr setzt.10 Im Rahmen einer Großveranstaltung setzt diese Ursache jedoch nicht der Veranstalter, sondern die Besucher durch ihr Verhalten.11 Zweckveranlasser ist, wer durch sein Verhalten gezielt beabsichtigt oder billigend in Kauf nimmt, dass andere Personen die Gefahrenschwelle überschreiten.12 Auch dies ist im vorliegenden Fall zu verneinen. Die Veranstalter haben kein Interesse an Auseinandersetzungen im Zusammenhang mit dem Fußballspiel. Auch kann nicht der Umstand alleine, dass das Spiel durchgeführt wird, dafür genügen, eine polizeirechtliche Kostentragungspflicht zu begründen.

Folglich kommt vorliegend nur eine Inanspruchnahme aus Gebührenrecht in Betracht. Eine taugliche gebührenrechtliche Ermächtigungsgrundlage könnte der formell rechtmäßige § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG darstellen. Die DFL hat allerdings Bedenken gegen die materielle Rechtmäßigkeit der Norm geäußert. Das setzt voraus, dass § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG nicht mit höherrangigem Recht vereinbar ist.

1. Verstoß gegen die Finanzverfassung

Zunächst könnte § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG gegen finanzverfassungsrechtliche Grundsätze verstoßen. Vorliegend ist festzustellen, dass es sich bei § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG um einen Gebührentatbestand handelt. Damit dieser mit der Finanzverfassung vereinbar ist, müsste er dem Prinzip des Steuerstaates genügen, nicht gegen die Begrenzungs- und Schutzfunktion verstoßen sowie letztlich individuell zurechenbar sein. Der Finanzverfassung der Art. 104a ff. GG liegt die Annahme zugrunde, dass die Finanzierung staatlicher Aufgaben primär aus den in Art. 105 ff. GG normierten Einnahmequellen erfolge und nur ausnahmsweise auf Einnahmen außerhalb des von der Finanzverfassung erfassten Bereichs gestützt werden könne.13 Die erhobenen Gebühren müssen dabei nach dem Äquivalenz- oder dem Kostendeckungsprinzip bemessen sein, wodurch der Unterschied zur nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip erhobenen Steuer gewahrt werde.14 Die Erhebung von Gebühren dagegen werde durch ihre Ausgleichsfunktion legitimiert, wenn durch die öffentliche Leistung ein Vorteil erzielt werde.15 Schließlich muss die öffentliche Leistung, da es sich vorliegend um einen Gebührentatbestand handelt, individuell zurechenbar sein.16 Das von § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG geschützte Gut ist die öffentliche Sicherheit, die als wesentliche Staatsaufgabe im Grundsatz dem Steuerstaatsprinzip unterfällt.17 Mithin bedarf die Erhebung einer Gebühr für diese Leistung einer wertenden Betrachtung.18 Dabei scheidet eine Inanspruchnahme nach dem Störerhaftungsprinzip aus.19 Jedoch könnte eine Gebührenpflicht aus dem Vorteilsprinzip folgen. Bei diesem abgabenrechtlichen Billigkeitsgrundsatz geht es nicht um die Zurechnung einer Gefahr, sondern um eine gerechte Lastenverteilung.20 Eine Gebühr ist danach nur zulässig als Ausgleich für einen aus einer staatlichen Handlung resultierenden Vorteil.21 Vorliegend erzielt die DFL einen wirtschaftlichen Nutzen aus der Veranstaltung des brisanten Fußball-Bundesligaspiels, an dessen störungsfreien Ablauf sie ein gesteigertes Interesse hat.22 Zudem erhöht ein großer Zuschauerzuspruch die Attraktivität der Veranstaltung, berge aber zwangsläufig auch ein gesteigertes Gefahrenpotential.23 Mithin verstößt § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG nicht gegen die Finanzverfassung.

2. Verstoß gegen Grundrechte

Dies setzt voraus, dass die formell rechtmäßige Norm auch materiell rechtmäßig ist. Das setzt voraus, dass diese nicht gegen höherrangiges Recht verstößt.

a) Art. 12 Abs. 1 GG

§ 4 BremGebBeitrG gegen könnte gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen. Hierzu müsste die Norm in den Schutzbereich in nicht gerechtfertigter Weise eingreifen.

aa) Schutzbereich

Zunächst müsste der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eröffnet sein. In sachlicher Hinsicht schützt Art. 12 Abs. 1 GG umfasst als einheitliches Grundrecht nicht nur den Beruf als solchen, sondern auch die Berufswahl und die Berufsausübung. Beruf ist jede auf Dauer angelegte, der Schaffung bzw. Erhaltung einer Lebensgrundlage dienende Betätigung.24 Im Falle der DFL als juristische Person liegt ein Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG vor, wenn die Führung eines Geschäftsbereiches zu den satzungsmäßigen Zwecken gehört.25 Der Betrieb der 1. Fußball-Bundesliga sowie die Durchführung der Fußballspiele in den Lizenzligen ist nach § 4 Nr. 1 lit. a der selbstregulativen Satzung des DFL e.V., welche nach § 4 Nr. 1 1.1 und 1.2 der Satzung der DFL GmbH von dieser ausgeführt wird. Die DFL ist nach Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG auch berechtigter Träger des Grundrechts der Berufsfreiheit.27

bb) Eingriff

Ferner müsste die Regelung des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG auch in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen. Ein unmittelbarer und gezielter Eingriff in die Berufsfreiheit liegt insbesondere bei allen auf die berufliche Betätigung gerichteten Geboten, Verboten und Sanktionen vor.28 Nach der Dreistufentheorie ist zwischen Eingriffen in die Berufsausübung und die Berufswahl zu differenzieren. Bei § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG handelt es sich um einen Eingriff in die Berufsausübung.30 Hierdurch wird die unternehmerische Freiheit mit berufsregelnder Tendenz faktisch gestört. Die aus der Norm resultierende Belastung durch einen Gebührenbescheid kann unmittelbaren Einfluss auf die Durchführung eines Bundesligaspiels haben. Es ist denkbar, dass die Fußballvereine zur Vermeidung weiterer Kosten weniger Eintrittskarten verkaufen oder die Preise zur Refinanzierung des Mehraufwandes deutlich anheben. Letztlich wäre auch der Verlust des wettbewerbsrelevanten Heimvorteils durch ein Ausweichen in ein Stadion eines anderen Bundeslandes denkbar.31

cc) Rechtfertigung

Der Eingriff in die Berufsfreiheit müsste weiterhin auch gerechtfertigt sein. Die einzelnen Stufen der Dreistufentheorie können hierbei jedoch nur aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden.32 Eingriffe in die erste Stufe sind grundsätzlich dann gerechtfertigt, wenn vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls dies erfordern.33 Die Finanzierung der Einsatzkosten für Fußballspiele ohne Belastung der Allgemeinheit ist für sich betrachtet ein legitimer Zweck. Auch eignet sich die anlassbezogene Gebührenpflicht zur Zweckerreichung.34 Fraglich ist jedoch, ob diese auch erforderlich ist. Dies ist dann der Fall, wenn kein gleich geeignetes, milderes Mittel ersichtlich ist.35 Vorliegend wäre es denkbar, die Kartenkontingente der Gästefans zu reduzieren oder gar keine Auswärtsfans zu den Spielen zuzulassen. Zudem ist bei Ausschreitungen ein Regress bei den Störern möglich.36 Hiergegen lässt sich einwenden, dass dies stets eine Inanspruchnahme mehrerer Schuldner zur Folge hätte und die Polizeipräsenz in Gänze nicht decken könnte.37 Allerdings ist hierbei aus sportpolitischer Perspektive zu bedenken, ob eine Reduzierung der Auswärtskartenkontingente mit den in der Bundesliga vertretenen Grundsätzen zu vereinbaren ist. Das global vermarktete Produkt der Fußballbundesliga hebt sich gerade durch ausverkaufte und stimmungsvolle Stadien von den anderen Ligen Europas ab. Hierzu tragen auch die tausende mitgereisten Fans erheblich bei. Eine Regulierung bei Risikospielen könnte daher negative Konsequenzen für das Produkt Bundesliga herbeiführen. Ein milderes, gleichgeeignetes Mittel ist daher nicht ersichtlich.

Der Eingriff müsste auch verhältnismäßig im engeren Sinne sein. Hierzu ist das Interesse der Öffentlichkeit an möglichst geringen Sicherheitskosten gegen die Berufsfreiheit der DFL und des SV Werder Bremen abzuwägen. Im öffentlichen Interesse liegt es vor allem, die erheblichen Mehrkosten, die durch eine verstärkte Polizeipräsenz bei diesen Risikospielen verursacht werden, auf die hiervon profitierenden Vereine umzulegen und die Haushalte dadurch zu entlasten.

Die Vereine profitieren erheblich von den kostenintensiven Polizeimaßnahmen, da durch diese erst eine sichere Anund Abreise der Fans zu den Spielen möglich ist.38 Die Heimspiele stellen dabei einen bedeutenden Faktor im Budget der Fußballteams dar. Letztlich wäre die störungsfreie Durchführung risikobehafteter Derbys wohl nicht möglich.39 Dagegen steht jedoch der Umstand, dass umsatzstarke Fußballvereine wie Werder Bremen bereits eine beträchtliche Steuerlast tragen. Eine weitere Inanspruchnahme der Vereine stellt sich vor diesem Hintergrund als übermäßig dar.40 Zudem sind die Vereine auch verpflichtet, präventiv auf die Fans durch die Fanprojekte sowie Fanbetreuer einzuwirken und bereits im Vorfeld für eine Verringerung der Polizeikosten zu sorgen.41 Zudem ist es die originäre Aufgabe des Staates, für Sicherheit und Ordnung zu sorgen. Dies bekräftigte auch das VG Berlin, dass in der Frage der Kostentragungspflicht für Terrorabwehrmaßnahmen auf Weihnachtsmärkten auf diese Argumentation rekurrierte.42 In einer Gesamtschau der widerstreitenden Interessen überwiegt die Berufsfreiheit der DFL bzw. des SV Werder Bremen. Eine zusätzliche Belastung der Vereine durch die Übernahme von Polizeikosten ist nicht angemessen.

Somit verstößt § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG gegen Art. 12 Abs. 1 GG.

b) Verstoß gegen weitere Grundrechte

Die Auferlegung der Polizeikosten könnte bei kommerziellen Großveranstaltungen zudem einen mittelbaren Grundrechtseingriff in Art. 14 GG in Form des Rechts des Veranstalters am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb darstellen.43 Auch ist die Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 Abs. 1 GG betroffen. Ein solcher Eingriff kann nur durch kollidierendes Verfassungsrecht, was vorliegend die öffentliche Sicherheit naturgemäß darstellt, gerechtfertigt werden. Von den Vereinen und Verbänden geht jedoch keine Gefahr aus. Auch handelt es sich nicht um Gefahrenabwehr, sondern lediglich um die Kostenübernahme auf Sekundärebene.44 Zudem liegt eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung gem. Art. 3 Abs. 1 GG in der Inanspruchnahme von Fußballveranstaltern in einem Bundesland im Verhältnis zu Fußballveranstaltern in einem anderen Bundesland vor.45 Diese wiege umso schwerer, wenn es sich dabei um einen bundesweiten Ligabetrieb handele.

3. Einzelfallgesetz

Weiterhin dürfte es sich bei § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG nicht um ein Einzelfallgesetz im Sinne des Art. 19 Abs. 1 GG handeln. Ein solches liegt vor, wenn eine Vorschrift nicht abstrakt-generell, sondern lediglich auf einen konkreten Fall bezogen ist. Dies ist bei dem Bremischen Gebührentatbestand gerade nicht der Fall, denn die Vorschrift umfasst nicht nur Fußball-Bundesligaspiele.46 Vielmehr zielt der Gebührentatbestand grundsätzlich auf alle Veranstaltungen ab, die über 5.000 Teilnehmer erwarten und bei welchen es erfahrungsgemäß zu Gewalthandlungen kommen könnte. Denkbar wäre somit auch eine Anwendung der Regelung auf Großdemonstrationen, Weihnachtsmärkte oder sonstige Großveranstaltungen.

4. Bestimmtheitsgrundsatz

§ 4 Abs. 4 BremGebBeitrG müsste dem Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 20 Abs. 3 GG genügen. Dieser setzt voraus, dass die Norm derart bestimmt formuliert ist, dass die Folgen der Regelung für den Normadressat so vorhersehbar und berechenbar sind, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann und auch der Verwaltung hinreichend klare Handlungsmaßstäbe vorgegeben werden.47 Das gebotene Maß der Bestimmtheit ist dabei anhand verschiedener Faktoren im Einzelfall zu ermitteln.48 Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts verlangt das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung der Behörden ausschließt.49 Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können.50 Die Vorschrift des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG beinhaltet eine Vielzahl unbestimmter Rechtsbegriffe, die sich jedoch im Wege der Auslegung präzisieren lassen.51

Im Hinblick auf die Höhe der anfallenden Gebühren hat der Veranstalter nach § 4 Abs. 4 S. 4 BremGebBeitrG entweder einen die tatsächlich angefallenen Kosten des Mehraufwandes oder einen Pauschalbetrag zu entrichten.

Die Erhebung eines Pauschalbetrages ist dabei mit dem Grundsatz der Bestimmtheit der Norm zu vereinbaren. Allerdings genügt das Tatbestandsmerkmal der tatsächlich anfallenden Kosten zur Einhaltung des Bestimmtheitsgrundsatzes nicht. Dieses Merkmal ist für sich genommen nicht geeignet, die genaue Gebührenhöhe zu bemessen.52 So fehlt es an einer durch Verordnung näher zu bestimmenden Bemessungsgrundlage für die Abrechnung des Einsatzes auswärtiger Polizeikräfte.53 Diese Kostenabrechnung erfolgt nach einer entsprechenden Verwaltungsvereinbarung der Länder untereinander, welche die Bemessungsfaktoren zur Abrechnung des Aufwandes beinhaltet.54 Hinzu treten weiterhin auch die Hotelkosten für die eingesetzten Beamten. Dieser Umstand sowie die konkrete Höhe der jeweiligen Bemessungsfaktoren (beispielsweise Einsatzkraft pro Stunde oder Kraftfahrzeug pro km) sind für den Gebührenschuldner jedoch nicht ersichtlich.55 Außerdem war es bis wenige Tage vor dem Spiel nicht absehbar, wie viele Beamte aus weiteren Bundesländern benötigt werden würde.

Die strengen Voraussetzungen der Rechtsprechung des BVerwG vermag auch nicht der Umstand zu ersetzen, dass knapp drei Wochen vor dem Spiel der Veranstalter durch die Polizei Bremen auf einen Mehraufwand von 250.000 bis 300.000 € hingewiesen worden ist, wobei eine Veränderung des polizeilichen Kräfteeinsatzes in Abhängigkeit von der jeweiligen Lage vorbehalten blieb.56 Dem ist entgegenzuhalten, dass die tatsächlichen Kosten diese Kalkulation jedoch deutlich überstiegen haben. Zudem ist es fraglich, ob ein Hinweis einen knappen Monat vor der Veranstaltung dem Veranstalter einen ausreichenden Kalkulationsrahmen bieten kann. Aufgrund der unklaren Bemessungskriterien und möglicher kurzfristiger Änderungen in der Einsatzplanung ist es dem Veranstalter nicht möglich, die entstehenden Mehrkosten auf die Tickets umzulegen. Der Vorverkauf für das Spiel ist in vielen Fällen zu diesem Zeitpunkt schon abgeschlossen. Hinweis: Exemplarisch für eine Umlegung der tatsächlichen Kosten auf die Preise sei die Luftsicherheitsgebührenverordnung genannt. Diese sieht feste Gebührensätze vor, die den Luftfahrtunternehmen eine entsprechende Kalkulation ermöglicht.

Kalkulierbar sind ferner auch einmalig anfallende Kosten eines Bau-Großvorhabens, sofern diese langfristig vorhersehbar ist und prozentual nach den Baukosten berechnet wird.

Zudem ist normativ nicht ersichtlich, bei welchen Partien ein erhöhter Bedarf an Polizeikräften besteht. Vielmehr gibt es zahlreiche Spiele, die mit nur wenigen Polizeibeamten durchgeführt werden können, wohingegen es bei diversen Risikospielen einer deutlich erhöhten Anzahl an Einsatzkräften bedarf. Wann jedoch das Merkmal der „weitere[n] Kräfte“ des § 4 Abs. 4 S. 1 BremGebBeitrG erfüllt ist, geht aus der Vorschrift nicht hervor.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Kosten im Nachhinein bestimmbar sind.57 Für den die Veranstaltung durchführenden Veranstalter muss vielmehr im Voraus erkennbar sein, welche Kostenlast auf ihn zukommt. Dies ist gerade vor dem Hintergrund geboten, dass der Veranstalter derartige Kosten in der Regel auf die Eintrittspreise umlegt. Insgesamt verstößt § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Die Ermächtigungsgrundlage ist somit rechtswidrig.58

Hinweis: Hilfsgutachterlich ist sodann zu fragen, ob der auf der rechtswidrigen Ermächtigungsgrundlage beruhende Einzelakt ebenfalls rechtswidrig war.

II. Formelle Rechtmäßigkeit

In formeller Hinsicht ist der Gebührenbescheid nicht zu beanstanden.

III. Materielle Rechtmäßigkeit

Der Gebührenbescheid müsste weiterhin auch materiell rechtmäßig sein. Hierzu müssten die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sein. Nach § 4 Abs. 4 S. 1 BremGebBeitrG wird von den Veranstaltern einer gewinnorientierten Veranstaltung eine Gebühr erhoben, wenn an dieser voraussichtlich mehr als 5.000 Personen zeitgleich teilnehmen werden und erfahrungsgemäß Gewalthandlungen vor, während oder nach der Veranstaltung am Veranstaltungsort, an den Zugangs- oder Abgangswegen oder sonst im räumlichen Umfeld zu erwarten sind und der Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften vorhersehbar erforderlich wird.

1. Gewinnorientierte Veranstaltung

Es müsste sich um eine gewinnorientierte Veranstaltung handeln. Dies bemisst sich maßgeblich an der Gewinnerzielungsabsicht.59 Eine solche lässt sich aufgrund der aufwändigen Vermarktung des Produktes Fußballbundesliga sowie der durch Sponsoring, Merchandising und Ticketverkäufen erzielten Umsätze zweifelsfrei bejahen. Die teilweise vertretene Ansicht, es handele sich bei Fußballbundesligaspielen um Belange des Allgemeinwohls, vermag nicht zu überzeugen. Es entspricht vielmehr Wortlaut und Telos der zugrunde liegenden Norm, dass auch Gebühren zu erheben sind für Handlungen, die sowohl im öffentlichen, aber auch im Interesse des Einzelnen steht.61 Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung des Milliardengeschäfts, zu welchem sich die Fußballbundesliga entwickelt hat, ist das Merkmal der Gewinnorientierung zu bejahen. Zu dieser werden auch mehr als 5.000 Personen zeitgleich erwartet. Das für das Fußballspiel ausverkaufte Stadion von Werder Bremen hat ein Fassungsvermögen von knapp 50.000 Plätzen.

2. Veranstalter

Der Begriff des Veranstalters ist in dem BremGebBeitrG nicht legaldefiniert. Als Veranstalter im vorliegenden Fall ist aber nach allgemeinem Wortverständnis gleichwohl derjenige anzusehen, der bei einer Veranstaltung auf die Planung und Durchführung Einfluss nehmen kann.62 Darüber hinaus ist bei der Beurteilung der Veranstalter-Stellung zu berücksichtigen, wer vorliegend das unternehmerische Risiko trägt bzw. wer einen finanziellen Vorteil aus der Veranstaltung zieht, da die Gebührenpflicht grundsätzlich nur bei gewinnorientierten Veranstaltungen besteht.63 Somit lassen sich sowohl die DFL als auch der SV Werder Bremen als Veranstalter ansehen. Aufgabe der DFL ist die Durchführung des Spielbetriebs der 1. und 2. Bundesliga sowie dessen Vermarktung. Die DFL erstellt den dem Spielbetrieb zugrunde liegenden Spielplan und terminiert die Spiele. Der gastgebende Verein generiert durch die Ticketverkäufe sowie die Umsätze im Stadion an den Spieltagen einen nicht unerheblichen Teil seines Umsatzes. Auch kommt dem gastgebenden Verein die Sicherheitsverantwortung zu.64 Zudem stellt er die erforderlichen Fanund Sicherheitsbeauftragten sowie weiteres Ordnungspersonal.65 Hinzu kommen noch die mit dem Spieltag verbundenen Einnahmen, unter anderen durch Bandenwerbung. Somit bleibt festzuhalten, dass zunächst sowohl der DFL als auch dem gastgebenden Verein bei der Durchführung und Planung des Spiels ein bedeutender Einfluss zukommt. Mithin erfüllen diese die Veranstaltereigenschaft des § 4 Abs. 4 BremGeb-BeitrG.

3. Zu erwartende Gewalthandlungen und Einsatz zusätzlicher Polizeikräfte

Weiterhin ist es für die Gebührenpflicht Voraussetzung, dass mit Gewalthandlungen erfahrungsgemäß zu rechnen ist. Im Rahmen der vorangegangenen Partien zwischen dem SV Werder Bremen und dem Hamburger SV kam es wiederholt sowohl auf den An- und Abfahrtswegen als auch im Stadion zu teils schweren Auseinandersetzungen. Es ist, insbesondere unter Berücksichtigung der bestehenden Rivalität zwischen den Fanlagern, auch im Zuge dieses Spiels mit Auseinandersetzungen zu rechnen. Diese sind nach den einschlägigen Erfahrungen auch in dem räumlichen und zeitlichen Zusammenhang des Spiels zu erwarten. Aus diesem Umstand heraus erschien der Einsatz zusätzlicher Polizeikräfte nach der vor der Partie bestehenden polizeilichen Lage zwingend erforderlich, um eine friedliche An- und Abreise der Fanlager sowie eine gewaltfreie Durchführung des Spiels zu gewährleisten. Maßgeblich hierfür ist eine ex-ante-Betrachtung nach allen bekannten Parametern, die für die Beurteilung der Notwendigkeit weiterer Polizeikräfte notwendig sind.

4. Bemessungsgrundlage

Nach § 4 Abs. 4 S. 2 BremGebBeitrG bemessen sich die anfallenden Gebühren nach dem Mehraufwand der Polizeibehörde. Hierüber ist der Gebührenschuldner nach § 4 Abs. 4 S. 3 BremGebBeitrG bereits im Vorfeld zu informieren. Dem kam die Behörde mit Schreiben von Ende März 2015 nach, mit welchem sie die DFL über die aus dem Einsatz zusätzlicher Polizeibeamter wahrscheinliche Gebührenpflicht in Höhe von 250.000 bis 300.000 € hinwies.

Nach S. 4 hat das Land Bremen ein Optionsmodell zur Abrechnung der Mehrkosten des zusätzlichen Polizeikräfteeinsatzes. So können entweder die tatsächlich angefallenen Kosten veranschlagt werden oder bloß ein Pauschalbetrag. Die tatsächlich angefallenen Kosten beinhalten sowohl die Gehälter und Zulagen der eingesetzten Polizisten als auch die durch den Einsatz von Beamten anderer Bundesländer entstehenden Übernachtungskosten. Vorliegend rechnete die Behörde gegenüber der DFL die tatsächlich angefallenen Kosten ab, welche sich insgesamt auf 425.000 € beliefen.

5. Rechtsfolge

Im Hinblick auf die Erhebung der Kosten sieht § 4 Abs. 4 S. 1 BremGebBeitrG eine gebundene Entscheidung vor. Die Auswahl des Gebührenschuldners dagegen ist eine Ermessensentscheidung. Der Behörde kommt hierbei ein Auswahlermessen zu. Die Auswahlentscheidung hinsichtlich des Kostenschuldners wurde von dem Land nicht näher begründet. Dies ist nach den landesrechtlichen Besonderheiten grundsätzlich nicht notwendig.66 Etwas anderes könnte allerdings daraus folgen, dass es sich vorliegend um einen atypischen Sachverhalt handelt, weshalb es einer näheren Begründung der Auswahlentscheidung bedurft hätte.67 Aufgrund der gesamtschuldnerischen Haftung des SV Werder Bremen sowie der DFL hätten die ermessensleitenden Gründen dargelegt werden sollen, weshalb lediglich die DFL von der Freien Hansestadt Bremen adressiert wurde. Zudem reicht es nicht aus, die DFL als einzige Schuldnerin unter Verweis auf die höhere Solvenz auszuwählen. Vielmehr hätten alle in Betracht kommenden Schuldner vor dem Hintergrund der Verwaltungseffizienz in Anspruch genommen werden sollen.68 Zudem stellt die Auswahlentscheidung, die DFL als alleinige Schuldnerin in Anspruch zu nehmen, um die Wettbewerbsfähigkeit des SV Werder Bremen in der Bundesliga zu wahren, ein sachfremdes Kriterium im Rahmen der gebührenrechtlichen Schuldnerauswahlentscheidung dar. Somit liegt auch ein Ermessensfehler vor.

Der Gebührenbescheid ist mithin rechtswidrig.

IV. Rechtsverletzung

Durch den Bescheid ist die DFL auch in ihrem Recht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt worden.

C. Ergebnis

Die Klage ist zulässig und begründet. Es mangelt dem Bescheid des Landes Bremen bereits an einer rechtmäßigen Ermächtigungsgrundlage. Zudem ist der Bescheid auch materiell rechtswidrig.

Zur Vertiefung

Burbach, ZJS 2018, S. 1203.