Verzinsungspflicht für Kartellgeldbußen natürlicher Personen

# Lösungsvorschlag

Lösung

Das BVerfG wird die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB gemäß § 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 BVerfGG für nichtig erklären, wenn die Vorlage des OLG vom 31.1.2014 als konkrete Normenkontrolle gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG zulässig und begründet ist.

A. Zulässigkeit

I. Zuständigkeit

Die Zuständigkeit des BVerfG für konkrete Normenkontrollen folgt aus Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG.

II. Vorlageberechtigung

Den Antrag nach Art. 100 Abs. 1 GG können nur Gerichte stellen. Darunter fallen alle Spruchstellen, die sachlich unabhängig in einem formell gültigen Gesetz mit den Aufgaben eines Gerichts betraut und als Gerichte (vgl. Art. 92 GG) bezeichnet sind.1 Vorliegend stellt ein OLG (§§ 115 ff. GVG) den Antrag nach Art. 100 Abs. 1 GG beim BVerfG, so dass die Vorlageberechtigung zu bejahen ist.

III. Vorlagegegenstand

Als vorlagefähige Norm kommen nur formelle, nachkonstitutionelle Bundes- oder Landesgesetze in Betracht. Bei § 81 Abs. 6 GWB n.F. handelt es sich um ein vom Bundestag (unter Mitwirkung des Bundesrats) erlassenes formelles Bundesgesetz. Die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB erfolgte laut Sachverhalt Ende Januar 2013 und hat daher – ebenso wie die am 1.1.1958 in Kraft getretene Urfassung des GWB – nachkonstitutionellen Charakter (vgl. Art. 145 Abs. 2 GG). Es handelt sich damit um eine vorlagefähige Norm.

IV. Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes

Das OLG muss gemäß Art. 100 Abs. 1 GG von der Verfassungswidrigkeit des vorzulegenden Gesetzes überzeugt sein. Bloße Zweifel oder Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit reichen nicht aus.2 Laut Sachverhalt hielt das OLG die Neufassung von § 81 Abs. 6 GWB für unvereinbar mit dem Grundgesetz, so dass auch diese Voraussetzung erfüllt ist.

V. Entscheidungserheblichkeit des Gesetzes

Art. 100 Abs. 1 GG setzt weiterhin voraus, dass es auf die „Gültigkeit“ des Gesetzes bei der Entscheidung ankommt. Hiervon ist auszugehen, wenn sich bei Anwendung des § 81 Abs. 6 GWB n.F. ein anderes Ergebnis ergibt als bei dessen Nichtanwendung.3

Im vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen des § 81 Abs. 6 GWB n.F. gegeben. G ist als Einzelkaufmann (§ 1 Abs. 1 HGB) eine natürliche Person, die ein Handelsgewerbe (§ 1 Abs. 2 HGB) und damit ein Unternehmen betreibt. Er wurde ursprünglich wegen vorsätzlichen Verstoßes gegen das Kartellverbot (§ 1 GWB) durch Bescheid vom 25.4.2013 mit einer Geldbuße in Höhe von 27.500 Euro belastet. G erhob Einspruch, nahm diesen aber im Laufe des gerichtlichen Verfahrens zurück und zahlte die Geldbuße. Für die Zeit von der Einspruchserhebung bis zur Zahlung der Geldbuße unterliegt G damit der Zinszahlungspflicht nach § 81 Abs. 6 GWB in seiner Neufassung. Wäre § 81 Abs. 6 GWB n.F. verfassungswidrig und nichtig, unterläge G dagegen keiner Zinszahlungspflicht in Höhe von 750 Euro. Die Entscheidung des Gerichtes würde anders ausfallen. Für die fachgerichtliche Entscheidung kommt es mithin gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auf die Gültigkeit des § 81 Abs. 6 GWB n.F. an.

VI. Form

Die Form der Vorlage zum BVerfG richtet sich nach §§ 80 Abs. 2 S. 1, 23 Abs. 1 S. 1 BVerfGG. Das vorlegende Gericht hat (schriftlich) zu begründen, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift abhängig und mit welchen übergeordneten Rechtsnormen sie unvereinbar ist.4 Der Vorlagebeschluss muss zudem aus sich heraus ohne Bezugnahme auf die Akten (§ 80 Abs. 2 S. 2 BVerfGG) verständlich sein.5

Im Fall führt das OLG zur Begründung aus, mit welchen übergeordneten Rechtsnormen es die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB für unvereinbar hält. Von einer Darlegung der Entscheidungserheblichkeit des Gesetzes und der Verständlichkeit des Vorlagebeschlusses ist mangels gegenteiliger Angaben im Sachverhalt auszugehen. Der Antrag des OLG auf konkrete Normenkontrolle ist damit zulässig.

B. Begründetheit

Die konkrete Normenkontrolle des OLG ist begründet, wenn § 81 Abs. 6 GWB n.F. formell und/oder materiell mit dem Grundgesetz unvereinbar ist, Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG. Laut Bearbeitervermerk ist die Prüfung auf die im Sachverhalt vom OLG vorgetragenen Gründe zu beschränken.6

I. Formelle Verfassungsmäßigkeit

Fraglich ist zunächst, ob die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB formell verfassungsmäßig ist. Dafür müsste der Bundesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz gehabt haben und die Norm müsste in einem ordnungsgemäßen Verfahren zustande gekommen sein.

1. Gesetzgebungskompetenz

In Betracht kommt eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 72, 74 GG. Für die kartellrechtliche Norm des § 81 Abs. 6 GWB müsste dann ein Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 GG einschlägig sein. Denkbar erscheint hier insbesondere eine Subsumtion unter die „Verhütung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG. Als problematisch könnte sich aber insoweit erweisen, dass die Verzinsungspflicht an den Bußgeldbescheid anknüpft, der eine repressive Maßnahme darstellt.

Im Schrifttum ist umstritten, ob Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG neben der Vorbeugung, Prävention und Gefahrenabwehr auch die Schadensbeseitigung und Repression umfasst.7 Für ein enges Verständnis lässt sich auf den ersten Blick der Wortlaut der Vorschrift („Verhütung“) anführen. Andererseits spricht die teleologische Auslegung für eine Einbeziehung auch der Beseitigung bzw. Ahndung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellungen in den Kompetenztitel.8 Der Grund hierfür ist, dass „die Verfassung nicht das eine bekämpfen, das andere aber tolerieren will“.9

Selbst wenn man hier also unter Rekurs auf die Verknüpfung der – für sich betrachtet präventiven (weil auf Abschreckung vor missbräuchlicher Rechtsbehelfseinlegung bzw. auf Vorteilsabschöpfung ausgerichteten) – Zinszahlungspflicht mit dem Bußgeldbescheid von einer repressiven Maßnahme ausgehen wollte, würde dies an der Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG nichts ändern. Der Bund hat somit im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz gehandelt.10

2. Gesetzgebungsverfahren

Im Weiteren ist fraglich, ob das Gesetzgebungsverfahren i.S.d. Art. 76 ff. GG ordnungsgemäß durchlaufen wurde. Das OLG macht insoweit geltend, dass die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB zwar von der Bundesregierung ausgearbeitet, dann aber zu Beschleunigungszwecken von einer Regierungsfraktion „aus der Mitte des Bundestages“ gemäß Art. 76 Abs. 1 Alt. 2 GG eingebracht wurde. Die Konsequenzen einer solchen „verkappten“ Regierungsvorlage, die eine vorherige Zuleitung des Gesetzentwurfs an den Bundesrat nach Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG entbehrlich macht, sind im Schrifttum umstritten.

Nach einer Ansicht ist ein solches Vorgehen als unzulässige Umgehung des Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG zu qualifizieren. Die Regelung soll daher analog angewendet werden.11 Für diese Sichtweise wird vorgebracht, dass Zweck des Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG die Ermöglichung einer frühzeitigen sachverständigen Kontrolle durch den Bundesrat sei. Für den Fall einer besonderen Eilbedürftigkeit treffe bereits Art. 76 Abs. 2 S. 4 GG hinreichend Vorsorge.

Eine differenzierende Ansicht will demgegenüber danach unterscheiden, ob die Einbringung der Vorlage von der Regierungsfraktion aus sachlichen Gründen oder gezielt zur Umgehung des Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG erfolgt.12 Nur im letztgenannten (Umgehungs-)Fall sei eine analoge Anwendung des Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG angezeigt. Eine derartige Differenzierung erscheint in der Praxis allerdings kaum durchführbar und kann daher nicht überzeugen.13

Die herrschende Meinung sieht in einer „verkappten“ Regierungsvorlage keine unzulässige Umgehung.14 Ein Bedürfnis nach analoger Anwendung von Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG wird folgerichtig verneint. Hierfür spricht im Ausgangspunkt bereits der formal an „Vorlagen der Bundesregierung“ anknüpfende Wortlaut des Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG. Indem sich die einzelnen Abgeordneten eine von der Regierung erarbeitete Vorlage zu eigen machen, übernehmen sie die politische Verantwortung. Dies stellt einen zulässigen Gebrauch vom Gesetzesinitiativrecht der Abgeordneten nach Art. 76 Abs. 1 Alt. 2 GG dar. Im Übrigen werden die Rechte des Bundesrates im weiteren Gesetzgebungsverfahren ausreichend gewahrt. Zudem verfügt dieser im Rahmen des Art. 43 Abs. 2 GG über eine weitere Mitwirkungsmöglichkeit. Schließlich bleiben die Einspruchs- und Zustimmungsrechte des Bundesrates unberührt, Art. 77 GG.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Gesetzgebungsverfahren i.S.d. Art. 76 ff. GG ordnungsgemäß durchlaufen wurde. Die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB ist formell verfassungsmäßig.15

II. Materielle Verfassungsmäßigkeit

Klärungsbedürftig ist sodann, ob § 81 Abs. 6 GWB n.F. auch materiell verfassungsmäßig ist. Dies setzt voraus, dass die Regelung in inhaltlicher Hinsicht nicht gegen das Grundgesetz verstößt.

1. Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG

Vorliegend kommt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sowohl im Hinblick auf eine unzulässige Gleichbehandlung als auch wegen einer unzulässigen Ungleichbehandlung in Betracht. Die Einschlägigkeit vorrangiger spezieller Gleichheitssätze ist nicht ersichtlich.

a) Unzulässige Gleichbehandlung

Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz könnte zunächst im Hinblick auf die Gleichstellung natürlicher Personen mit juristischen Personen und Personenvereinigungen gegeben sein. Der Gleichheitssatz gebietet, „Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln“16. Vorliegend könnte mithin eine unzulässige Gleichbehandlung nicht vergleichbarer Sachverhalte vorliegen.

aa) Gleichbehandlung nicht vergleichbarer Sachverhalte

In einem ersten Schritt ist zu klären, ob eine Gleichbehandlung nicht vergleichbarer Sachverhalte vorliegt.

(1) Gleichbehandlung

Von einer Gleichbehandlung ist auszugehen, wenn für die beiden zu vergleichenden Gruppen eine gleiche Rechtsfolge eintritt.17

Für natürliche Personen und juristische Personen bzw. Personenvereinigungen kann in ihrer jeweiligen Eigenschaft als Bußgeldschuldner dieselbe Rechtsfolge, nämlich die Pflicht zur Verzinsung des Bußgeldes entstehen. Infolge der Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB trifft diese Pflicht auch natürliche Personen. Die Verzinsungspflicht des Bußgeldes beginnt zwei Wochen nach Zustellung des Bußgeldbescheids und läuft bis zur endgültigen Zahlung des Bußgeldes bzw. bei Einspruchserhebung bis zum Ergehen eines rechtskräftigen Urteils des Kartellgerichts. Für beide Gruppen entsteht mithin die gleiche Rechtsfolge, nämlich die Zinszahlungspflicht. Es liegt folglich eine rechtliche Gleichbehandlung natürlicher Personen einerseits sowie juristischer Personen und Personenvereinigungen andererseits vor.

(2) Nicht vergleichbare Sachverhalte

Des Weiteren müsste es sich um zwei nicht vergleichbare Sachverhalte handeln.18 Dagegen könnte sprechen, dass jeweils dieselbe Fallgestaltung in Rede steht.19 Die Verzinsungspflicht knüpft an ein bußgeldbewehrtes kartellrechtswidriges Verhalten natürlicher Personen wie auch juristischer Personen und Personenvereinigungen an. Auch bei natürlichen Personen besteht zumindest die theoretische Möglichkeit, dass die Geldbuße eine Höhe erreicht, bei der es sich lohnt, missbräuchlich einen Rechtsbehelf einzulegen, um durch den entstehenden Zeitgewinn Zinsvorteile zu erzielen.

Gegen diese Argumentation und für das Vorliegen eines ungleichen Sachverhalts lässt sich aber vor allem die Praxis der Verhängung von Kartellgeldbußen anführen. Laut Sachverhalt erreichen diese gegenüber natürlichen Personen nicht annähernd das Niveau, wie bei juristischen Personen und Personenvereinigungen. Infolge der deutlich geringeren Höhe der Geldbußen bleiben auch die durch eine Verzögerung des Eintritts der Bestandskraft erzielbaren finanziellen Vorteile begrenzt. Außerdem können bei der Durchführung eines Einspruchsverfahrens durch die Pflicht zum Erscheinen in der Hauptverhandlung (vgl. § 73 Abs. 1 OWiG) erhebliche persönliche Belastungen für natürliche Personen entstehen.20 Juristische Personen und Personenvereinigungen sind nicht in gleichem Maße von persönlichen Anschuldigungen, dem öffentlichen Interesse und eventuell auch einer Berichterstattung in den Medien belastet.21

Zusammenfassend ergibt sich, dass für natürliche Personen erkennbar kein vergleichbarer Anreiz zur missbräuchlichen Einspruchseinlegung besteht. Vor diesem Hintergrund spricht mehr dafür, vom Vorliegen ungleicher Sachverhalte auszugehen.22

bb) Rechtfertigung der Gleichbehandlung

Zu klären bleibt, ob die festgestellte Gleichbehandlung von Ungleichem gerechtfertigt ist. Hier gilt es zunächst, den einschlägigen Prüfungsmaßstab zu bestimmen.

Im Rahmen der Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung trotz gleicher Sachverhalte wird regelmäßig zwischen der auf das Vorliegen eines vernünftigen, sachlich einleuchtenden Grundes abstellenden „Willkürformel“23 und der am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ausgerichteten „Neuen Formel“24 differenziert.25 Zu beachten ist freilich, dass die Willkür- und Verhältnismäßigkeitsprüfung in der jüngeren Rechtsprechung des BVerfG nicht mehr als Gegensätze, sondern als Teile eines einheitlichen Rechtfertigungsmaßstabs begriffen werden.26 Danach ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz „je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die stufenlos von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen reichen können.“27

Ungeklärt ist, ob die Unterscheidung zwischen Willkürprüfung und strenger Verhältnismäßigkeitsprüfung (im Rahmen eines einheitlichen, stufenlosen Prüfungsmaßstabs) auch in den Fällen der Gleichbehandlung trotz Ungleichheit relevant ist. Hiergegen spricht indes der Umstand, dass der primäre Fokus des Art. 3 Abs. 1 GG auf der Verhinderung und Beseitigung von Ungleichbehandlungen liegt. Vor diesem Hintergrund ist anzunehmen, dass bei einer Gleichbehandlung trotz ungleicher Sachverhalte typischerweise (und so auch hier) die großzügigeren Anforderungen der Willkürformel anzulegen sind.28

Zu fragen ist damit nach dem Vorliegen eines vernünftigen Grundes für die Gleichbehandlung. Ein sachlich einleuchtender Grund könnte der im Gesetzesentwurf angeführte mögliche Anreiz bei natürlichen Personen sein, die Zahlung der Geldbuße durch Erhebung eines Rechtsbehelfs möglichst lange hinauszuzögern. Die Verzinsungspflicht soll insoweit eine Abschreckungs- und Abschöpfungswirkung entfalten. Zu bedenken ist indes, dass dabei lediglich mit der Möglichkeit („da auch bei ihnen ein Anreiz bestehen könnte“) der missbräuchlichen Einspruchserhebung durch natürliche Personen argumentiert wird. In der Praxis schwindet diese Möglichkeit dagegen, insbesondere wegen der wesentlich niedrigeren Höhe der Geldbußen (s.o.), signifikant.29 Der Anreiz für natürliche Personen zur Zinsersparnis kommt daher – auch unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Prognosespielraums – nicht als sachlicher Grund in Betracht.

Sonstige sachliche Gründe für die Gleichbehandlung natürlicher Personen mit juristischen Personen und Personenvereinigungen sind nicht ersichtlich. Die in § 81 Abs. 6 GWB n.F. angeordnete Einbeziehung natürlicher Personen in die Zinspflicht stellt damit eine nicht zu rechtfertigende Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem dar. Hieraus resultiert ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

b) Unzulässige Ungleichbehandlung

Daneben kommt ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz auch mit Blick darauf in Betracht, dass in keinem anderen Rechtsgebiet natürliche Personen einer Verzinsungspflicht ihrer Geldbußen unterliegen. Hierin könnte eine unzulässige Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem liegen.

aa) Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte (1) Ungleichbehandlung

Eine Ungleichbehandlung liegt vor, wenn für bestimmte Vergleichsgruppen unterschiedliche Rechtsfolgen eintreten.30 Die Vergleichsgruppen sind vorliegend natürliche Personen in ihrer Eigenschaft als Kartellbußgeldschuldner einerseits und als Bußgeldschuldner in einem anderen Rechtsgebiet (z.B. im Umweltrecht) andererseits. Der gemeinsame Oberbegriff ist somit die natürliche Person in ihrer Eigenschaft als Bußgeldschuldner.

Nach § 81 Abs. 6 GWB n.F. unterliegen natürliche Personen in ihrer Eigenschaft als kartellrechtliche Bußgeldschuldner der Verzinsungspflicht. Dabei handelt es sich um eine dem deutschen Ordnungswidrigkeitenrecht ansonsten nicht bekannte Sondernorm. In anderen Rechtsgebieten wird bei Bußgeldschulden für begangene Ordnungswidrigkeiten keine Verzinsungspflicht auferlegt.31 Demnach liegt eine unterschiedliche Rechtsfolge und folglich eine Ungleichbehandlung vor.

(2) Vergleichbare Sachverhalte

Weitergehend müsste es sich um eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte handeln.

Gegen das Vorliegen eines gleichen Sachverhalts könnte vorgebracht werden, dass es an einem zusammenhängenden rechtlichen Ordnungssystem fehlt.32 Die jeweiligen Geldbußen gehören unterschiedlichen rechtlichen Ordnungsbereichen an, die in keinem systematischen Zusammenhang stehen. Die jeweiligen Ordnungswidrigkeitstatbestände bilden nur einen Annex des jeweiligen Fachrechts. Die unterschiedlichen Rechtsgebiete sind aber gerade nicht vergleichbar.

Gegen diese Argumentation und für das Vorliegen gleicher Sachverhalte spricht aber, dass die Verzinsung der Geldbuße gerade nicht (wie es das BVerfG annimmt) die Tatbestandsebene, sondern die Rechtsfolgen von Ordnungswidrigkeiten betrifft.34 In beiden Fällen handelt es sich um denselben Sachverhalt: eine Geldbuße auf der Rechtsfolgenseite als Sanktion für auf der Tatbestandsebene vorangegangenes rechtswidriges Verhalten. Nach hier zugrunde gelegter Auffassung ist demnach eine Ungleichbehandlung trotz vergleichbarer Sachverhalte gegeben.35

bb) Rechtfertigung der Ungleichbehandlung

Zu klären bleibt damit, ob diese Ungleichbehandlung trotz vergleichbarer Sachverhalte gerechtfertigt ist.

(1) Prüfungsmaßstab

Auch hier gilt es zunächst, den Prüfungsmaßstab für die Rechtfertigung der Ungleichbehandlung zu bestimmen. Wie bereits ausgeführt wurde, reicht die Kontrolldichte stufenlos von gelockerten, auf ein Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen. Bei der Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte bestimmt sich die Frage, welche Kontrolldichte anzulegen ist, nach der Intensität der Ungleichbehandlung.36 Bei geringer Intensität findet eine Willkürprüfung statt, bei hoher Intensität kommt eine strikte Verhältnismäßigkeitsprüfung zur Anwendung. Die Intensität der Ungleichbehandlung wird anhand verschiedener Kriterien ermittelt.37 Für eine strengere Bindung des Gesetzgebers spricht es z.B., wenn die Ungleichbehandlung der beiden Gruppen an Persönlichkeitsmerkmale anknüpft oder wenn Freiheitsrechte betroffen sind. Die Intensität ist dagegen geringer, je mehr der Betroffene das Kriterium der Ungleichbehandlung beeinflussen kann oder je weniger es einem der Kriterien in Art. 3 Abs. 3 GG entspricht.

Im vorliegenden Fall könnte zugunsten einer größeren Intensität der Ungleichbehandlung und für eine strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung geltend gemacht werden, dass eine mittelbar personenbezogene Ungleichbehandlung in Rede steht (Kartellbußgeldschuldner, sonstige Bußgeldschuldner).38 Des Weiteren lässt sich für eine strengere Kontrolle vorbringen, dass durch die Verzinsungspflicht für natürliche Personen auch Freiheitsrechte (zumindest Art. 2 Abs. 1 GG) betroffen sind. Gegen diese Ansicht und für die Annahme einer geringeren Intensität der Ungleichbehandlung mit daraus resultierender Vornahme einer Willkürprüfung spricht indes vor allem der Umstand, dass das Unterscheidungskriterium gerade nicht personenbezogen ist. Angeknüpft wird vielmehr stets an ein rechtswidriges Verhalten, das von dem Betroffenen beeinflussbar ist. Bei der Anknüpfung an das rechtwidrige Verhalten einer natürlichen Person in einem bestimmten Rechtsgebiet handelt es sich gerade nicht um ein Persönlichkeitsmerkmal. Hinzu kommt, dass das Unterscheidungskriterium vorliegend auch nicht den Kriterien aus Art. 3 Abs. 3 GG entspricht. Es spricht daher mehr dafür, nur von einer Ungleichbehandlung geringerer Intensität auszugehen. Die Kontrolldichte im Rahmen der Rechtfertigung bleibt auf eine Willkürprüfung beschränkt.39

(2) Vorliegen eines sachlichen Grundes

Klärungsbedürftig ist somit, ob ein vernünftiger, sachlich einleuchtender Rechtfertigungsgrund vorliegt. Dieser könnte in dem – durch den Gesetzentwurf zum Ausdruck gebrachten – Sinn und Zweck der kartellrechtlichen Verzinsungspflicht bestehen, entstandene Zinsvorteile abzuschöpfen. Dem lässt sich aber schon entgegenhalten, dass auch bei Bußgeldern aus anderen Rechtsgebieten Zinsvorteile (in ähnlich geringer Höhe) durch eine Verzögerung des Eintritts der Bestandskraft entstehen könnten.40 Der Abschöpfungszweck kann somit nicht als vernünftiger, sachlich einleuchtender Differenzierungsgrund angeführt werden.

Als hinreichender Grund kommt ferner die – ebenfalls im Gesetzentwurf adressierte – Abschreckungswirkung wegen eines möglichen Anreizes zur missbräuchlichen Rechtsbehelfseinlegung durch natürliche Personen in Betracht. Dagegen spricht jedoch, dass auch außerhalb des Kartellrechts ähnliche Bußgeldandrohungen bestehen und demnach auch dort ein solcher Anreiz theoretisch in Betracht käme.41 Im Übrigen werden in der Praxis gegen natürliche Personen im Kartellrecht typischerweise gerade keine besonders hohen Bußgelder verhängt (s.o.), folglich entfällt ein substantieller Anreiz zur missbräuchlichen Rechtsbehelfseinlegung.42 Es besteht mithin bei natürlichen Personen kein Grund, kartellrechtliche Bußgeldschuldner von der Einspruchseinlegung abzuschrecken, Bußgeldschuldner in anderen Rechtsbereichen dagegen nicht.43

Es liegen folglich keine Gründe vor, die die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen könnten. Die ungerechtfertigte Ungleichbehandlung natürlicher Personen als kartellrechtliche Bußgeldschuldner einerseits und als Bußgeldschuldner in anderen Rechtsgebieten andererseits bedeutet einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

c) Ergebnis zu Art. 3 Abs. 1 GG

Durch die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB wird in zweifacher Hinsicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Zum einen liegt eine ungerechtfertigte Gleichbehandlung natürlicher Personen mit juristischen Personen und Personenvereinigungen, zum anderen eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung natürlicher Personen als kartellrechtliche Bußgeldschuldner mit natürlichen Personen als Bußgeldschuldner aus anderen Rechtsgebieten vor.

2. Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG

Die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB könnte ferner gegen die Rechtschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG verstoßen. a) Schutzbereich

Art. 19 Abs. 4 GG schützt die Gewährleistung des Rechtsweges bei (möglichen) Verletzungen subjektiver Rechte durch die öffentliche Gewalt. Vorliegend ist hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals der Verletzung durch die öffentliche Gewalt i.S.d. Art. 19 Abs. 4 GG auf den kartellbehördlichen Bußgeldbescheid abzustellen. Bei einem rechtwidrigen Bescheid muss dem Bußgeldschuldner der Rechtsweg offen stehen. Der Bußgeldbescheid wird durch die Exekutive erlassen, die unstreitig unter das Tatbestandsmerkmal der öffentlichen Gewalt i.S.d. Art. 19 Abs. 4 GG fällt.45 Ein etwaiger rechtswidriger Bußgeldbescheid stellt folglich eine Verletzung durch die öffentliche Gewalt dar.46 Der Schutzbereich des Art. 19 Abs. 4 GG ist eröffnet.

b) Eingriff oder Ausgestaltung

Das normale Eingriffsschema findet im Rahmen von Art. 19 Abs. 4 GG keine Anwendung.47 Zu prüfen ist vielmehr, ob es sich bei der Neufassung des § 81 Abs. 6 GG um einen Eingriff oder um eine gesetzliche Ausgestaltung des Rechtsweges handelt.48

Zwar wird die Abgrenzung zwischen Eingriff und Ausgestaltung kontrovers diskutiert; abwehrrechtlich formuliert lässt sich aber davon sprechen, dass jedenfalls dann ein Eingriff vorliegt, wenn die Grenzen der Ausgestaltung durch den Gesetzgeber überschritten sind.51 Dies ist der Fall, wenn eine unangemessene, dem Rechtsschutzsuchenden unzumutbare Erschwerung des Zugangs zu den Gerichten bzw. des Verfahrens vorliegt.52

Klärungsbedürftig ist demnach, ob die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB eine Beeinträchtigung des effektiven Rechtsschutzes in Form einer unangemessenen und unzumutbaren Erschwerung des Zugangs zu den Gerichten darstellt. Insoweit ist zwischen zwei Fallvarianten zu differenzieren. aa) Fallvariante 1: Befürchtung der zusätzlichen Belastung mit Zinsen

Die Verzinsungspflicht könnte zunächst eine (unzumutbare) Beeinträchtigung des Art. 19 Abs. 4 GG darstellen, weil der Bußgeldschuldner aus Angst vor der zusätzlichen finanziellen Belastung mit Zinsen eine Einspruchseinlegung unterlässt. Gegen das Vorliegen einer unzumutbaren Erschwerung des Zugangs zu den Gerichten (und eines hieraus resultierenden Eingriffs in Art. 19 Abs. 4 GG) spricht jedoch, dass im Falle der Rechtswegbeschreitung bis zu einem kartellgerichtlichen Urteil eine Verzinsungspflicht gerade nicht existiert. Zum einen entstehen die Zinsen auf das kartellbehördliche Bußgeld nur bei vorheriger Einspruchsrücknahme. Zum anderen unterliegt die kartellgerichtlich verhängte Geldbuße mit Blick auf den eindeutigen Gesetzeswortlaut des § 81 Abs. 6 GWB keiner Verzinsungspflicht.53 Bei Aufrechterhaltung des eingelegten Einspruchs bis zum Ergehen eines kartellgerichtlichen Urteiles ist eine zusätzliche finanzielle Belastung mit Zinsen somit nicht zu erwarten.

Die Verzinsungspflicht stellt folglich für den Fall, dass der Bußgeldschuldner aus Angst vor einer zusätzlichen finanziellen Belastung eine Einspruchseinlegung von vornherein unterlässt, keinen Eingriff in Art. 19 Abs. 4 GG dar.

bb) Fallvariante 2: Risiko einer sich abzeichnenden kartellgerichtlichen Verböserung

Fraglich ist aber weiterhin, ob die Verzinsungspflicht bei einer sich abzeichnenden kartellgerichtlichen Verböserung (reformatio in peius) während des anhängigen Einspruchsverfahrens eine (unzumutbare) Beeinträchtigung des Art. 19 Abs. 4 GG darstellt.

Die von einer Kartellgeldbuße betroffene natürliche Person kann nach Einspruchserhebung einer möglicherweise drohenden kartellgerichtlichen Erhöhung des Bußgeldes (vgl. § 71 Abs. 1 OWiG) nur auf Kosten einer Verzinsung der Geldbuße entgehen. Eine Einspruchsrücknahme wegen der absehbaren Verböserung durch das Kartellgericht führt zum Eintritt der Bestandskraft der Geldbuße und somit zu einer rückwirkenden Verzinsung nach § 81 Abs. 6 GWB n.F. Einzelne natürliche Personen könnten deshalb von der Inanspruchnahme von Rechtsschutz abgehalten werden. Die Verzinsungspflicht aus § 81 Abs. 6 GWB entfaltet mithin eine rechtsschutzhemmende Wirkung.54 Hierin liegt eine Beeinträchtigung der Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG.

Um festzustellen, dass ein Eingriff und keine bloße Ausgestaltung vorliegt (s.o.), müsste sich die Verzinsungspflicht mit ihrer rechtsschutzhemmenden Wirkung allerdings weitergehend als unzumutbare Erschwerung des Zugangs zu den Gerichten darstellen.55

Für die Einordnung der Verzinsungspflicht als zumutbare Erschwerung des Rechtsschutzes könnte argumentiert werden, dass die Höhe der möglicherweise anfallenden Zinsen – zumindest abstrakt betrachtet – grundsätzlich im Voraus für den Bußgeldschuldner überschaubar ist.56 Zudem lässt sich vorbringen, dass die zu zahlenden Bußgelder bei natürlichen Personen deutlich geringer ausfallen als bei juristischen Personen und Personenvereinigungen. Sie erreichen keine Größenordnung, die den Rechtsweg für natürliche Personen spürbar erschweren würde. Außerdem könnten die durch den Zeitgewinn erzielten Zinsgewinne die später zu zahlenden Zinsen ausgleichen. Im Übrigen besteht für den Bußgeldschuldner die Möglichkeit, der Zinszahlungspflicht zu entgehen, indem er die geforderte Bußgeldsumme sofort im Vorhinein nach Erhalt des Bescheides zahlt und nach Erfolg seines Einspruchs zurückfordert.

Für das Vorliegen einer unzumutbaren Erschwerung des Rechtsschutzes durch die Verzinsungspflicht spricht indes, dass der Betroffene gerade keinen Einfluss auf die genaue Dauer des Rechtsbehelfsverfahrens und somit auch nicht auf die konkrete Höhe seiner Zinsschuld hat.57 Hinzu kommt, dass der Sinn und Zweck der Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB bei natürlichen Personen gerade nicht erreicht wird (s.o.). Die Abschreckungs- und die Abschöpfungswirkung der Verzinsungspflicht für natürliche Personen laufen wegen der in der Praxis festzustellenden niedrigen Bußgelder gegen natürliche Personen vielmehr weitgehend ins Leere. Dies zugrunde gelegt, muss aber jede mit der Zinszahlungspflicht einhergehende Erschwerung des Rechtsschutzes als unzumutbar erscheinen.

Da die Neufassung ihren Sinn und Zweck verfehlt, ist sie als Beschränkung des Zugangs zu den Gerichten nicht zumutbar. Folglich liegt nicht nur eine bloße Ausgestaltung, sondern ein Eingriff in die Rechtsschutzgarantie vor.58

c) Rechtfertigung

Art. 19 Abs. 4 GG ist ein vorbehaltslos gewährtes Grundrecht. Eingriffe können ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung nur in kollidierendem Verfassungsrecht, z.B. in der Rechtspflege oder im Grundsatz der Rechtssicherheit, finden.59 Zweifelhaft erscheint allerdings schon, ob trotz der festgestellten unzumutbaren Erschwerung des Rechtsweges (s.o.) überhaupt noch eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung in Betracht kommt. In Teilen des Schrifttums wird insoweit die These propagiert, wonach jeder Eingriff in die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG zugleich eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Verletzung bedeutet. Dem ist hier insofern zuzustimmen, als bereits die Unzumutbarkeit der Beschränkung des Zugangs zu den Gerichten festgestellt wurde (s.o.). Daher kann die Frage, ob vorliegend überhaupt kollidierendes Verfassungsrecht als Anknüpfungspunkt für eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung in Betracht käme, dahinstehen.

d) Ergebnis zu Art. 19 Abs. 4 GG

Die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB verstößt nach alledem auch gegen die Rechtschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG.

3. Verstoß gegen die Unschuldsvermutung

Die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB könnte darüber hinaus die verfassungsrechtlich garantierte Unschuldsvermutung verletzen. Die Unschuldsvermutung ist als solche zwar nicht explizit im Grundgesetz normiert, wird aber aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 S. 1 GG) hergeleitet.61

a) Schutzbereich

Die Unschuldsvermutung schützt den Betroffenen vor Nachteilen, die einem Schuldspruch oder einer Strafe entsprechen, ohne dass ein Schuldnachweis durch ein vorausgegangenes prozessordnungsgemäßes Verfahren vorliegt.62 Zugleich verlangt sie den rechtskräftigen Nachweis der Tat und der Schuld des Betroffenen.63 Die Unschuldsvermutung gilt dabei auch für die jeweilige natürliche Person in ihrer Eigenschaft als (Kartell-)Bußgeldschuldner.64

b) Beeinträchtigung

Fraglich ist, ob die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB auch zu einer Beeinträchtigung der Unschuldsvermutung führt. Dies wäre dann der Fall, wenn hieraus ein Nachteil für natürliche Personen als Bußgeldschuldner resultiert, obwohl der gesetzliche Nachweis der Schuld noch nicht erbracht wurde.

Nach zum Teil vertretener Ansicht stellt die Verzinsungspflicht eine zur Geldbuße hinzutretende Sanktion und somit einen eigenständigen Nachteil dar.65 Da die Verzinsungspflicht bereits zwei Wochen nach Zustellung des Bußgeldbescheids beginne und somit eine noch nicht bestandskräftig geahndete Ordnungswidrigkeit erfasse, sei der gesetzliche Nachweis der Schuld nicht erbracht. Hierdurch werde die Unschuldsvermutung beeinträchtigt.

Nach anderer Ansicht ist indes bereits der Sanktionscharakter der Verzinsungspflicht fraglich.66 Insoweit kann im vorliegenden Fall auch auf den Gesetzentwurf verwiesen werden, wonach die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB eine Abschreckungs- und Abschöpfungswirkung entfalten und folglich gerade keine zusätzliche Sanktion begründen soll. Jedenfalls ist die Unschuldsvermutung aber deshalb nicht beeinträchtigt, weil die Fälligkeit der zu zahlenden Zinsen erst mit Bestandskraft des Bußgeldbescheids eintritt. Bei Erfolg der Rechtswegbeschreitung entfällt die Zinspflicht mithin rückwirkend, von Anfang an sind somit keine Zinsen geschuldet.67

Die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB führt damit zu kei-

C. Entscheidung des BVerfG

ner Verletzung der verfassungsrechtlich garantierten Un-Aufgrund der dargelegten Verfassungsverstöße wird das schuldsvermutung.68

BVerfG die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB nach § 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 BVerfGG für nichtig erklären. Das vorle- 4. Verstoß gegen Art. 103 Abs. 3 GG bzw. gegen rechtsstaatgende OLG ist gemäß § 31 Abs. 1, 2 BVerfGG an die – Geliche Grundsätze

setzeskraft entfaltende – Entscheidung des BVerfG über die Schließlich könnte § 81 Abs. 6 GWB n.F. den verfassungs-Nichtigkeit der Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB gebunden. rechtlichen Grundsatz des „ne bis in idem“ verletzen. Art. 103 Abs. 3 GG verbietet eine mehrmalige Bestrafung wegen derselben Tat. Unter die „allgemeinen Strafgesetze“ des Art. 103 Abs. 3 GG fallen indes nur Kriminalstrafen, nicht aber Ordnungswidrigkeitentatbestände.69 Ein solcher steht vorliegend in Form des § 81 Abs. 2 Nr. 1 GWB (vorsätzlicher Verstoß gegen das Kartellverbot des § 1 GWB) in Rede. Auch im Bereich der Ordnungswidrigkeiten können sich jedoch aus allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen (z.B. dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) Beschränkungen einer erneuten oder doppelten Sanktionierung ergeben.70 Zum Teil wird sogar für eine analoge Anwendung von Art. 103 Abs. 3 GG plädiert.71 Klärungsbedürftig ist insoweit aber zunächst, ob der Verzinsungspflicht aus § 81 Abs. 6 GWB n.F. für natürliche Personen überhaupt ein selbständiger, zur verhängten Geldbuße hinzutretender Sanktionscharakter zukommt. Dagegen spricht, dass die Verzinsungspflicht keine zusätzliche Ahndungswirkung entfalten soll. Ziel ist es vielmehr, „die Angemessenheit der Sanktion, deren Vollstreckbarkeit durch den Einspruch hinausgeschoben wird, trotz der eingetretenen Verzögerung aufrechtzuerhalten, um auf diese Weise von der rechtsmissbräuchlichen Einlegung des Rechtsbehelfs abzuhalten“.72 Hieraus wird deutlich, dass mit der Verzinsungspflicht nur eine Abschreckungs- und eine Abschöpfungswirkung angestrebt werden. Mangels Sanktionscharakters können sich damit aber auch aus allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen (bzw. aus einer analogen Anwendung von Art. 103 Abs. 3 GG) keine Beschränkungen unter dem Gesichtspunkt einer unzulässigen Doppelbestrafung ergeben.

5. Ergebnis zur materiellen Verfassungsmäßigkeit

Die Neufassung des § 81 Abs. 6 GWB verstößt in zweifacher Hinsicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG sowie darüber hinaus gegen Art. 19 Abs. 4 GG. Sie ist folglich materiell verfassungswidrig.

II. Ergebnis der Begründetheit

§ 81 Abs. 6 GWB n.F. ist zwar formell, nicht aber materiell verfassungskonform. Die zulässige Vorlage des OLG ist daher auch begründet.

Zur Vertiefung

Ludwigs/Lauer, ZJS 2014, S. 819.